Materiali Normativa

Al fine di identificare i requisiti necessari per l’accesso ai vari percorsi di istruzione e formazione esistenti nel contesto italiano è opportuno, innanzitutto, ribadire che le norme che disciplinano tali requisiti sono da applicarsi indifferentemente ai minori di cittadinanza italiana ed ai minori stranieri. Tale principio di parità di trattamento è esplicitato dall’art. 45 co. 1 del D.P.R. n.394/1999 che prescrive che l’iscrizione dei minori stranieri nelle scuole italiane di ogni ordine e grado avvenga “nei modi e nelle condizioni previsti per i minori italiani”. L’art. 38 co. 1 del d.lgs. 286/1998 infatti precisa che ai minori stranieri “si applicano tutte le disposizioni vigenti in materia di diritto all’istruzione, di accesso ai servizi educativi, di partecipazione alla vita di comunità scolastica”.

Il principale riferimento normativo in materia di accesso all’istruzione scolastica è il d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297, Testo Unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione. Questo disciplina i requisiti d’accesso ai vari ordini e gradi d’istruzione scolastica. Per una ricostruzione esaustiva della normativa di riferimento, consulta la relativa tabella sinottica.

Sin dalle origini della Comunità Economica Europea il principio del riconoscimento reciproco dei titoli di studio e delle qualifiche professionali tra gli Stati membri si è imposto come strumento essenziale per la creazione del mercato unico^[1]. Attraverso il mutuo riconoscimento dei diplomi e delle qualifiche professionali, il legislatore europeo ha introdotto il principio della reciproca fiducia nell’equivalenza dei percorsi di studio incoraggiando una migrazione del sapere volta ad armonizzare i diversi ambiti professionali.

Tale principio risulta espressamente riconosciuto dall'art. 13 della direttiva 2013/55/UE, il quale occupandosi delle condizioni di riconoscimento dei titoli di studio, dispone che se, in uno Stato membro, l'accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio sono subordinati al possesso di determinate qualifiche professionali, l'autorità competente di tale Stato membro permette l'accesso alla professione e ne consente l'esercizio, alle stesse condizioni previste per i suoi cittadini, ai richiedenti in possesso dell'attestato di competenza o del titolo di formazione prescritto da un altro Stato membro per accedere alla stessa professione ed esercitarla sul suo territorio.

Nell’ipotesi in cui un richiedente voglia esercitare nello Stato ospite una professione regolamentata, la quale, tuttavia, non sia regolamentata nel Paese di provenienza, deve dimostrare di essere in possesso di uno o più attestati di competenza o uno o più titoli di formazione rilasciati da un altro Stato membro che non regolamenta tale professione e deve provare di aver esercitato a tempo pieno tale professione per un anno, o per una durata complessiva equivalente a tempo parziale, in un altro Stato membro che non regolamenta detta professione^[2].

Gli attestati di competenza e i titoli di formazione sono valutati positivamente dalle amministrazioni competenti se soddisfano le seguenti condizioni:

sono rilasciati da un'autorità competente di uno Stato membro, nel rispetto delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di detto Stato;
attestano la preparazione del titolare all'esercizio della professione in questione.

In tema di attestati di competenza e titoli di formazione, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha sancito il principio secondo cui le amministrazioni devono prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, certificati e altri titoli nonché l’esperienza professionale pertinente dell’interessato, effettuando un confronto tra le qualifiche professionali attestate da questi ultimi e quelle richieste da detta normativa e verificando mediante un'indagine empirica che vi sia la corrispondenza richiesta^[3].

Il quadro descritto dalla normativa europea è stato recepito dal legislatore italiano con il d. lgs. 206 del 2007, il quale riprendendo il contenuto della direttiva, ha ribadito il principio del mutuo riconoscimento delle qualifiche professionali stabilendo che il richiedente ha diritto al riconoscimento, qualora abbia conseguito un titolo idoneo in altro Stato membro, per una professione regolamentata. A questo proposito, il Consiglio di Stato ha specificato che, in queste ipotesi, la pubblica amministrazione deve riconoscere in modo automatico i titoli di formazione previsti da tale direttiva e rilasciati in un altro Stato membro al termine di formazioni in parte concomitanti^[4].

In ipotesi di professione non regolamentata, ai fine del riconoscimento in Italia, per il richiedente non è sufficiente il titolo conseguito all'estero, ma occorre anche lo svolgimento a tempo pieno di tale professione, per un anno negli ultimi dieci, nello stato che non la regolamenti. In linea con il contenuto della direttiva il legislatore italiano stabilisce che non è necessario l'anno di esperienza pratica se i titoli posseduti dal richiedente sanciscano una formazione e un'istruzione regolamentata^[5].

Per una visione complessiva della normativa di riferimento, consulta la tabella sinottica.

[1] Il riconoscimento reciproco dei titoli di studio è un istituto centrale per la garanzia della mobilità degli individui a fini educativi e professionali. Una diversità troppo accentuata delle discipline ostacola la piena operatività del sistema. In questo senso, si rinvia a D. FISICHELLA, Il principio del mutuo riconoscimento e la libera circolazione delle professioni nell’Unione europea, in Il diritto dell’Unione Europea, 1999, 53 e ss.

[2] Tuttavia, l'anno di esperienza professionale di cui al primo comma non può essere richiesto se i titoli di formazione posseduti dal richiedente sanciscono una formazione e un'istruzione regolamentata.

[3] Si rinvia a CGUE C-298-14. In tale sentenza si sancisce che la commissione giudicatrice di un concorso per l’assunzione di referendari presso un organo giurisdizionale di uno Stato membro, quando esamina una domanda di partecipazione a tale concorso presentata da un cittadino di tale Stato membro, non deve subordinare tale partecipazione al possesso dei diplomi richiesti dalla normativa di detto Stato membro o al riconoscimento dell’equipollenza accademica di un diploma di master rilasciato dall’università di un altro Stato membro, ma deve prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, certificati e altri titoli nonché l’esperienza professionale pertinente dell’interessato, effettuando un confronto tra le qualifiche professionali attestate da questi ultimi e quelle richieste da detta normativa.

[4] Consiglio di Stato sez. VI, 17 febbraio 2020, n.1198. Si veda, inoltre, Corte giustizia UE sez. II, 6 ottobre 2015, n. 298.

[5] Tar Lazio, sentenza n. 1232 del 29 gennaio 2020. In tale sentenza, si sancisce che l’accesso a una professione regolamentata è consentito anche ai richiedenti che, nel corso dei precedenti dieci anni, abbiano esercitato a tempo pieno tale professione per un anno, o per una durata complessiva equivalente a tempo parziale, in un altro Stato membro che non regolamenta detta professione e che abbiano uno o più attestati di competenza o uno o più titoli di formazione rilasciati da un altro Stato membro che non regolamenta tale professione.

I cittadini stranieri, regolarmente soggiornanti in Italia che intendono iscriversi agli ordini, collegi ed elenchi speciali istituiti presso le amministrazioni competenti, se in possesso di un titolo abilitante all'esercizio di una professione, conseguito in un Paese non appartenente all'Unione europea, possono richiederne il riconoscimento ai fini dell'esercizio in Italia delle professioni corrispondenti.

La domanda di riconoscimento deve essere presentata al Ministero competente, indicando la professione o le professioni in relazione alle quali il riconoscimento è richiesto. Entro trenta giorni dal ricevimento della domanda, il Ministero accerta la completezza della documentazione esibita, comunicando all'interessato le eventuali necessarie integrazioni. Per la valutazione dei titoli acquisiti, il Ministero competente indice una conferenza di servizi ai sensi della legge 241 del 1990^[1].

Sul riconoscimento provvede il Ministro competente con decreto da emettersi nel termine di quattro mesi dalla presentazione della domanda o della sua integrazione. Il Ministro può stabilire, con proprio decreto, che il riconoscimento sia subordinato ad una misura compensativa, consistente nel superamento di una prova attitudinale o di un tirocinio di adattamento. Con il medesimo decreto sono definite le modalità di svolgimento della predetta misura compensativa, nonchè i contenuti della formazione e le sedi presso le quali la stessa deve essere acquisita, per la cui realizzazione ci si può avvalere delle Regioni e delle Province autonome. Il decreto di riconoscimento attribuisce al beneficiario il diritto di accedere alla professione e di esercitarla, nel rispetto delle condizioni richieste dalla normativa vigente ai cittadini italiani, diverse dal possesso della formazione e delle qualifiche professionali.

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Per una visione complessiva della normativa di riferimento, consulta la tabella sinottica.

[1] Alla conferenza dei servizi partecipano i rappresentanti degli altri Ministeri, del Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie, del Ministero degli affari esteri, del Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica e del Dipartimento per la funzione pubblica. Nella conferenza sono sentiti un rappresentante dell'ordine o della categoria professionale ed un docente universitario in rappresentanza delle università designato dal Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica.

I cittadini dell’Unione Europea, dello Spazio Economico Europeo e della Confederazione Svizzera che possiedono un titolo professionale in ambito sanitario conseguito in un Paese dell'Unione, dello Spazio Economico Europeo o della Confederazione Svizzera ed intendono svolgere stabilmente la loro professione in Italia, possono presentare domanda per il riconoscimento del loro titolo ai fini dell'esercizio del diritto di stabilimento.

Per le professioni di medico chirurgo, medico specialista, medico di medicina generale, medico veterinario, farmacista, odontoiatra, odontoiatra specialista, infermiere e ostetrica, la normativa europea ha fissato regole di armonizzazione tra i Paesi dell'Unione, dello Spazio Economico Europeo e della Confederazione Svizzera per effetto delle quali la procedura di riconoscimento consiste in una verifica documentale della sussistenza dei titoli posseduti oltre ad un accertamento della conoscenza della lingua italiana e delle speciali disposizioni che regolano l'esercizio professionale in Italia, con modalità stabilite dal Ministero della sanità.

Tutti i cittadini europei, dello Spazio Economico Europeo e della Confederazione Svizzera e non ceuropei, in possesso di titoli conseguiti in un Paese non europeo, per ottenere l'autorizzazione all'esercizio della professione in Italia, devono presentare domanda di riconoscimento del loro titolo al Ministero della sanità producendo, tra l'altro, copia autenticata del titolo di abilitazione specifica, copia autenticata dell'iscrizione all'Albo professionale del Paese extracomunitario in cui il titolo è stato conseguito, dichiarazione di valore in originale rilasciata dall’ambasciata o consolato italiano presente nel Paese dove è stato rilasciato il titolo di cui si chiede il riconoscimento.
I decreti di riconoscimento rilasciati a cittadini extracomunitari perdono efficacia trascorsi due anni dal loro rilascio qualora il professionista non si iscriva al relativo albo professionale, ai sensi dell’art. 50, comma 8 bis, del D.P.R. 394 del 1999.

Presso il Ministero della sanità sono istituiti elenchi speciali per gli esercenti le professioni sanitarie sui quali, annualmente, sono pubblicati i nominativi di coloro che hanno ottenuto il riconoscimento dei titoli abilitanti all'esercizio di una professione sanitaria. L'iscrizione negli albi professionali e quella negli elenchi speciali sono disposte previo accertamento della conoscenza della lingua italiana e delle speciali disposizioni che regolano l'esercizio professionale in Italia, con modalità stabilite dal Ministero della sanità.

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I cittadini italiani e dell'Unione Europea possono autocertificare, ai sensi del D.P.R. n. 445 del 2000, i titoli di studio, gli esami sostenuti, la qualifica professionale posseduta, il titolo di specializzazione, di abilitazione, di formazione, di aggiornamento e di qualificazione tecnica. Al contrario, i cittadini di Stati non appartenenti all'Unione regolarmente soggiornanti in Italia possono utilizzare le dichiarazioni sostitutive limitatamente agli stati, alle qualità personali e ai fatti certificabili o attestabili da parte di soggetti pubblici italiani, fatte salve le speciali disposizioni contenute nelle leggi e nei regolamenti concernenti la disciplina dell'immigrazione e la condizione dello straniero.

Discende da questo inquadramento che, laddove il procedimento amministrativo per il riconoscimento del titolo di studio o della qualifica professionale non si sia concluso positivamente, i cittadini provenienti da Paesi terzi non possono autocertificare il possesso di tale titolo o di tale qualifica in quanto trattasi di qualità e fatti non certificabili e attestabili da amministrazioni dello Stato.

I cittadini provenienti da Paesi terzi possono autocertificare i titoli di studio, gli esami sostenuti, la qualifica professionale posseduta, il titolo di specializzazione, di abilitazione, di formazione, di aggiornamento e di qualificazione tecnica solo nei casi in cui vi siano convenzioni internazionali tra l’Italia e il Paese di provenienza del dichiarante.

Al di fuori di questa ipotesi, i cittadini provenienti da paesi non europei possono documentare le qualità personali e i fatti mediante certificati o attestazioni rilasciati dalla competente autorità dello Stato estero, corredati di traduzione in lingua italiana autenticata dall'autorità consolare italiana che ne attesta la conformità all'originale.

In conclusione, per effetto del D.P.R. 445 del 2000, nel nostro ordinamento, il potere di autocertificazione introduce un regime di differenziazione tra i cittadini dell’Unione Europea e i cittadini provenienti da Paesi terzi in ragione del quale, mentre i cittadini europei possono presentare delle dichiarazioni sostitutive di certificati rilasciati dallo Stato europeo, i cittadini provenienti da Paesi terzi sono obbligati a produrre certificati originali corredati da traduzione in italiano, a meno che non vi siano specifici accordi in materia tra l’Italia e lo Stato terzo^{^[1]}.

^{^[1]} In assenza di una pronuncia giurisprudenziale in materia di potere di autocertificazione dei titoli di studio esteri, si rinvia ad una sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, il quale ha sancito la possibilità per un’impresa avente sede legale in un Stato dell’Unione Europea di autocertificare ai fini della partecipazione alla gara determinati stati e qualità. Il giudice ha riconosciuto all’impresa la possibilità di presentare la documentazione assistita dalle stesse formalità richieste ad una impresa italiana, senza aggravio di procedura, sia in relazione alle dichiarazioni sostitutive di certificati rilasciati dallo Stato italiano, sia in relazione a quelle sostitutive di certificati rilasciati dallo stato ove il concorrente ha sede, non potendo operarsi ragionevolmente una contraria distinzione. Per un approfondimento, si rinvia a T.A.R. Napoli, (Campania) sez. II, 21 marzo 2007, n. 2600.

I procedimenti amministrativi di riconoscimento dei titoli di studio esteri richiedono il rispetto di alcune formalità sotto il profilo della documentazione che occorre presentare alle amministrazioni competenti.

Occorre evidenziare che, nell’inoltrare l’istanza volta ad ottenere il riconoscimento del titolo di studio estero, è necessario presentare, tra l’altro, la copia autentica del titolo di studio, il permesso di soggiorno e la dichiarazione di valore. Quest’ultima è un documento ufficiale avente natura esclusivamente informativa in cui sono indicati l’istituzione erogante il titolo di studio e la sua ufficialità, i requisiti di accesso, la durata del corso, il voto ottenuto e la validità del titolo.

La dichiarazione di valore è redatta in lingua italiana e viene rilasciata dalle rappresentanze diplomatiche italiane all’estero competenti per zona^{^[1]} personalmente al richiedente, con la sola eccezione dei titolari di protezione internazionale, i quali, in considerazione della loro condizione, possono avvalersi della cooperazione del Ministero degli Affari Esteri per l’ottenimento della dichiarazione di valore^{^[2]}.

Secondo la giurisprudenza maggioritaria, le disposizioni normative in materia di dichiarazione di valore, disciplinate dal regio decreto n. 1269 del 1938, devono ritenersi attualmente abrogate per effetto dell'entrata in vigore della legge n. 148 del 2002, la quale, avendo fortemente valorizzato il ruolo delle università in sede di riconoscimento dei cicli e dei titoli di studio stranieri, ha determinato il superamento del sistema fondato sulla dichiarazione di valore, attribuendo all’amministrazione il potere-dovere di compiere le proprie autonome valutazioni anche qualora la rappresentanza diplomatica interessata non abbia fornito il riscontro richiesto o l'abbia fornito in termini generici od insufficienti.

Per tali ragioni, come rilevato dalla giurisprudenza^{^[3]}, l'omessa allegazione della dichiarazione di valore all'istanza di parte non costituisce un elemento ostativo allo svolgimento da parte dell'Ateneo di autonome valutazioni finalizzate al riconoscimento in Italia dei titoli di studio conseguiti presso le istituzioni statali straniere.

A questo proposito, si evidenzia che il riconoscimento dei titoli di studio esteri non dovrebbe basarsi solamente sulla corrispondenza effettiva tra aspetti estrinseci quali le competenze e le abilità professionali attestate dal titolo. L’amministrazione, nel decidere circa la corrispondenza tra i titoli di studio, dovrebbe verificare la congruità tra i contenuti formativi, privilegiando una valutazione sostanziale, la quale richiede l'impiego di tutti gli strumenti istruttori normalmente disponibili, inclusa la corrispondenza diretta, la quale dovrebbe, tuttavia, essere considerata nel suo aspetto ordinario di fonte di informazioni non aventi carattere esclusivo o infungibile.

Secondo la giurisprudenza maggioritaria, alla dichiarazione di valore non può, quindi, essere riconosciuto un ruolo decisivo e discriminante nei procedimenti di riconoscimento dei titoli conseguiti all'estero.

Una giurisprudenza isolata^{^[4]} ritiene, al contrario, che l’obbligo per le università di acquisire la dichiarazione di valore sia ancora formalmente esistente nel nostro ordinamento, non essendo intervenuta in materia alcuna abrogazione normativa.

Tale giurisprudenza evidenzia come la dichiarazione di valore non comporti antinomie e duplicazioni sistematiche rispetto al potere discrezionale di riconoscimento attribuito alle università per effetto della legge n. 148 del 2002.

In questa prospettiva, il Consiglio di Stato ha precisato che l'attività valutativa svolta dalle università ai sensi della legge n. 148 del 2002 concerne il dato "sostanziale" relativo alla completezza, esaustività e corrispondenza dei cicli di studio svolti all'estero rispetto agli omologhi parametri nazionali; al contrario, le valutazioni trasfuse nella dichiarazione di valore attengono al dato "formale ed estrinseco" relativo all'esattezza, genuinità, veridicità ed affidabilità degli studi in concreto svolti dal richiedente perseguendo finalità di interesse generale che più adeguatamente possono essere svolte dalle sedi diplomatiche presso i Paesi in cui i titoli oggetto di esame sono stati conseguiti.

Per una visione complessiva della normativa di riferimento, consulta la tabella sinottica.

^{^[1]} Per competenza per zona, si intende che la competenza al rilascio della dichiarazione di valore spetta alla rappresentanza diplomatica più vicina alla città in cui ha sede l’istituzione che ha rilasciato il titolo di studio straniero.

^{^[2]} In questa ipotesi, il Ministero degli Affari Esteri trasmette all’autorità consolare italiana competente, tramite corriere diplomatico, la documentazione originale presentata dal richiedente e, laddove ne ricorrano i presupposti e le condizioni, riceverà la conseguente dichiarazione di valore.

^{^[3]} Ex multis Consiglio di Stato, sez. VI, 4 settembre 2007, n. 4613 e Consiglio di Stato , sez. VI, 22 agosto 2006, n. 4932.

^{^[4]} Consiglio di Stato sez. VI, 16 febbraio 2011, n.969.

Il Diploma Supplement o Supplemento al Diploma, sviluppato per iniziativa della Commissione Europea, del Consiglio d'Europa e dell'UNESCO^{^[1]}, è una relazione informativa^{^[2]} allegata al titolo di studio volta a facilitare il riconoscimento accademico e professionale delle qualifiche conseguite. Tale documento, introdotto nel sistema universitario italiano per effetto del decreto del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca n. 509 del 1999, è valutabile discrezionalmente dalle istituzioni coinvolte nei procedimenti di riconoscimento dei titoli e delle qualifiche professionali in quanto fornisce una descrizione formale del percorso di studi compiuti rappresentando la natura, il livello, il contesto, il contenuto degli studi intrapresi e completati con successo dal soggetto menzionato nell’originale della qualifica cui tale supplemento è allegato.

Il Diploma Supplement, rilasciato in doppia lingua (italiano e inglese), è composto di otto sezioni contenenti informazioni sul titolare della qualifica, sull’istituzione che l’ha rilasciata, sul livello e la natura della qualifica, sul curriculum degli studi svolti e i risultati ottenuti, sui diritti accademici e professionali. Nel Diploma Supplement, è, inoltre, presente una sezione dedicata alla descrizione del sistema nazionale di istruzione superiore relativo alla qualifica ottenuta e agli studi svolti.

Per una visione complessiva della normativa di riferimento, consulta la tabella sinottica.

^{^[1]} A livello di diritto europeo, i riferimenti normativi in materia di Diploma Supplement sono costituiti dalla decisione n. 2241/2004/CE del parlamento europeo e del consiglio del 15 dicembre 2004 relativa ad un quadro comunitario unico per la trasparenza delle qualifiche e delle competenze (Europass), la quale afferma che il supplemento al diploma Europass fornisce informazioni sui risultati scolastici conseguiti dal titolare a livello di istruzione superiore. Anche la Convenzione di Lisbona, all’art. IX, co. 3, stabilisce che le parti, tramite i centri nazionali di informazioni o in altro modo, promuoveranno l’uso del supplemento al diploma dell’Unesco/Consiglio d’Europa o di qualunque documento ad esso paragonabile da parte degli istituti di insegnamento superiore delle parti.

^{^[2]} Il Decreto ministeriale del 3 novembre 1999, n. 509 definiva il Diploma Supplement quale “certificato che riporta, secondo modelli conformi a quelli adottati dai Paesi europei, le principali indicazioni relative al curriculum specifico seguito dallo studente per conseguire il titolo”. Con il Decreto Ministeriale del 28 dicembre 2010, il Ministro ha sostituito il termine “certificato” con la locuzione “relazione informativa”.

Per effetto del d. lgs. 251 del 2007, il sistema universitario italiano deve assicurare ai titolari di protezione internazionale sistemi di valutazione e accreditamento dei titoli di studio conseguiti all’estero anche in assenza di certificazione da parte del Paese in cui il titolo sia stato ottenuto, ove l'interessato dimostri di non poter acquisire detta certificazione.

A questo proposito, è significativo il lavoro svolto dal Centro di Informazione sulla Mobilità e le Equivalenze Accademiche, CIMEA^{^[1]}, il quale ha avviato un progetto che permette a coloro che non dispongano della documentazione probante il percorso di studi svolto all’estero di ottenere il rilascio del c.d. attestato di comparabilità. Quest’ultimo è un parere rilasciato dal CIMEA con il quale si esprime una valutazione circa l’effettivo possesso del diploma ed il relativo livello di adeguatezza rispetto al ciclo ed al corso di studi in cui è stato richiesto l’inserimento.

L’attestato di comparabilità si qualifica quale parere non vincolante con carattere tecnico emanato a seguito dell’analisi della documentazione prodotta con riferimento al singolo sistema educativo straniero.

Tale comparazione, priva di giudizi circa le competenze realmente possedute dal richiedente^{^[2]}, non sancisce in alcun modo il riconoscimento formale del titolo all’interno del sistema nazionale, ma è un’indicazione utile per le istituzioni che valuteranno la qualifica durante le differenti procedure di riconoscimento.

Per quanto concerne il procedimento di rilascio dell’attestato di comparabilità, il CIMEA, a seguito di un’istanza di parte, contatta direttamente il richiedente, tendenzialmente via e-mail e, dopo aver sottoposto ad analisi documentale le certificazioni disponibili, individua alcune domande da porre all’interessato allo scopo di colmare le lacune riscontrate e accertare l’effettivo possesso del titolo di studio. Gli esperti del CIMEA, dopo aver studiato e approfondito il sistema scolastico e accademico che dovrebbe aver rilasciato il titolo di studio, esaminano le risposte inviate dal richiedente avvalendosi anche della collaborazione degli esperti internazionali delle reti ENIC-NARIC.

Nelle situazioni di totale assenza di documentazione le modalità di verifica vengono modulate di volta in volta a seconda del caso e degli appigli che esso presenta.

Il CIMEA ha, inoltre, attivato un servizio mediante cui può rilasciare un parere non vincolante, il c.d. “Attestato di verifica”, con cui dichiara che una qualifica italiana o estera del sistema della formazione superiore o di scuola secondaria sia stata rilasciata da parte di un ente ufficiale nel sistema di riferimento al richiedente il riconoscimento del titolo.

Tale verifica non garantisce in alcun modo il riconoscimento formale del titolo all’interno del sistema nazionale, ma è indicazione utile per le istituzioni che valutano la qualifica durante le differenti procedure di riconoscimento.

Sia l’attestato di comparabilità sia l’attestato di verifica sono rilasciati dal CIMEA in formato digitale attraverso il portale Diplome.

Oltre alle iniziative avviate a livello nazionale dal CIMEA, si segnala che il Consiglio d’Europa ha sviluppato un progetto di durata triennale denominato “European Qualifications Passport for Refugees”^{^[3]} per agevolare, a livello europeo, nei procedimenti di riconoscimento dei titoli di studio conseguiti all’estero, i rifugiati sprovvisti della documentazione necessaria.

In Italia, il progetto coinvolge le istituzioni della formazione superiore con il coordinamento di CIMEA e prevede, in caso di esito positivo, il rilascio di un documento denominato European Qualifications Passport for Refugees che può essere utilizzato dai rifugiati sprovvisti della documentazione per attestare il possesso di un determinato titolo di studio e accedere alla formazione superiore. Tale documento avente natura non vincolante ai fini del riconoscimento del titolo di studio nasce con lo specifico obiettivo di creare un passaporto delle qualifiche spendibile non solo su scala nazionale, ma in tutta Europa.

L’European Qualifications Passport for Refugees viene rilasciato a seguito della compilazione di un questionario e al termine di una intervista volta a valutare il possesso effettivo delle qualifiche accademiche non supportate da adeguata documentazione, oltre ad eventuali apprendimenti non formali ed informali che il rifugiato dichiara di avere.

Per una visione complessiva della normativa di riferimento, consulta la tabella sinottica.

^{^[1]} In applicazione dell’articolo IX., co. 2 della Convenzione sul riconoscimento dei titoli di studio relativi all’insegnamento superiore nella regione europea, il CIMEA è stato designato dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca quale centro italiano ufficiale afferente alla rete NARIC, National Academic Recognition Information Centres dell’Unione Europea e alla rete ENIC, European National Information Centres del Consiglio d’Europa e dell’UNESCO. Al CIMEA è stato, in particolare, affidato il compito di svolgere attività di informazione e consulenza sulle procedure di riconoscimento dei titoli vigenti in Italia, sul sistema italiano d’istruzione superiore e sui titoli presenti a livello nazionale.

^{^[2]} In alcune ipotesi, il CIMEA ha suggerito agli atenei di sottoporre il richiedente a specifici test di verifica per verificare il livello di conoscenze possedute dal richiedente.

^{^[3]} I partner di progetto sono ora i centri ENIC di Italia, Armenia, Canada, Francia, Germania, Grecia, Norvegia, Paesi Bassi e Regno Unito.

A partire dalla metà del secolo scorso quello all’istruzione è stato identificato, tanto nel contesto internazionale quanto in quello italiano, come un diritto fondamentale ed inviolabile della persona.

Alcune importanti fonti di diritto internazionale hanno affermato l’universalità di tale diritto. In primis, la Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo del 1948, che all’art. 26 statuisce che “ogni individuo ha diritto all’istruzione”.

Il medesimo principio viene espresso dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo che all’art. 2 del Protocollo addizionale recita “il diritto all’istruzione non può essere rifiutato a nessuno”; nonché dall’art. 14 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e dall’art. 13 del Patto internazionale sui diritti sociali, economici e culturali.

Uno specifico riferimento al diritto del minore di ricevere un’istruzione viene compiuto dalla Convezione di New York sui diritti del fanciullo del 1989, ratificata in Italia con la legge n. 176/91. Questa riconosce, all’art. 28, “il diritto del fanciullo all’educazione” e precisa che “gli Stati parti si impegnano a rispettare i diritti enunciati nella presente Convenzione ed a garantirli ad ogni fanciullo che dipende dalla loro giurisdizione, senza distinzione di sorta e a prescindere da ogni considerazione di razza, di colore, di sesso, di lingua, di religione, di opinione politica o altra del fanciullo o dei suoi genitori o rappresentanti legali (…)”.

Tale principio di universalità viene affermato anche dalla Costituzione italiana. Questa, all’art. 34, recita: “la scuola è aperta a tutti.” Tale diritto deve essere infatti garantito a tutti i minori senza discriminazioni basate su cittadinanza, regolarità del soggiorno o altre circostanze di sorta^{^[1]}.

La Corte Costituzionale ha chiarito, sin dalla fine degli anni sessanta, che i diritti fondamentali o inviolabili previsti dalla Costituzione spettano anche allo straniero e che laddove le norme di legge differenzino il regime giuridico di quest’ultimo rispetto a quello del cittadino italiano, il nucleo minimo di tali diritti deve essere sempre riconosciuto ad ogni individuo^{^[2]}. E’ sulla base di questi presupposti che il d. lgs. 286/1998 (c.d. Testo Unico per l’immigrazione) riconosce anche allo straniero irregolarmente soggiornante alcuni diritti inviolabili, tra i quali, il diritto all’istruzione (art. 38 d.lgs. 286/1998). La titolarità di simile diritto in capo allo straniero viene fatto discendere dalla mera istaurazione di un rapporto di fatto con il territorio italiano, che prescinde dalla regolarità del soggiorno. E’ in virtù di tale rapporto con il territorio che la persona, indipendentemente dal suo status giuridico, sviluppa delle relazioni di carattere economico e personale che lo rendono parte della comunità che abita quel territorio^[3].

Non è un caso quindi che il già citato art. 38 d. lgs. 286/1998, nell’affermare l’esistenza dell’obbligo scolastico in capo ai minori stranieri, faccia riferimento ai “minori stranieri presenti sul territorio”, proprio a confermare come sia il criterio territoriale a determinare l’ambito soggettivo del diritto all’istruzione e non lo status giuridico del minore.

^{^[1]} A. Mastropaolo, “Gli stranieri di fronte all’istruzione”, in A. Giorgis, E. Grosso, M. Losana (a cura di) Diritti uguali per tutti? Gli stranieri e la garanzia dell’uguaglianza formale, Franco Angeli, Milano, 2017, p. 195; E. Grosso, Straniero (status costituzionale dello) in Digesto, IV ed., Vol. XV Pubblicistico, Utet, Torino, 2000, p. 173

^{^[2]} Si fa riferimento alle sentenze della Corte Costituzionale n. 120/1967 e 104/1969 che hanno chiarito come i diritti fondamentali previsti dalla Costituzione sono da riconoscersi anche in capo agli stranieri anche laddove la Costituzione faccia espressamente riferimento soltanto ai cittadini. Si veda F. Astone, R. Cavallo Perin, A. Romeo, M. Savino (a cura di), Immigrazione e diritti fondamentali, Torino, Edizioni Università degli Studi di Torino, 2019; R. Cherchi, La condizione giuridica dello straniero irregolarmente soggiornante tra legge e diritti della persona, in Costituzionalismo.it, 2/2013

^[3] M. Consito, E. Rozzi, “Il diritto alla salute, all’istruzione e formazione e al lavoro” in J. Long (a cura di) Tutori volontari di minori stranieri non accompagnati. Materiali per l’informazione e la formazione, Cedam, Padova, 2018, pp. 175-177

Da quanto appena detto emerge come ai fini del godimento del diritto all’istruzione e dell’accesso ai relativi servizi la regolarità del soggiorno del minore straniero non abbia alcuna rilevanza. Questo precetto viene espressamente statuito dall’art. 45 co. 1 D.P.R. n. 394/99 che recita “I minori stranieri presenti sul territorio nazionale hanno diritto all’istruzione indipendentemente dalla regolarità della posizione in ordine al loro soggiorno, nelle forme e nei modi previsti per i cittadini italiani. (…)”.

Conformemente a ciò, l’art. 6 co.2 d.lgs. n. 286/1998 esclude l’obbligatorietà dell’esibizione del permesso di soggiorno al fine di ottenere provvedimenti inerenti le prestazioni scolastiche obbligatorie. Le scuole pertanto sono tenute ad accettare l’iscrizione del minore anche se la documentazione anagrafica da questo prodotta è irregolare, incompleta o del tutto assente^{^[1]}.

Nonostante l’equiparazione al cittadino italiano nell’accesso all’istruzione sia riconosciuta indifferentemente a tutti i minori stranieri presenti sul territorio, alcune disposizioni di legge ribadiscono tale diritto in relazione a specifiche categorie di soggetti regolarmente soggiornanti. E’ quanto avviene per i minori titolari dello status di rifugiato o di protezione sussidiaria all’art. 26 d.lgs. n. 251/2007, per i soggiornanti di lungo periodo all’art. 9 co. 12 lett. c) d.lgs. n. 286/1998 e per i minori stranieri non accompagnati all’art. 14 l. n. 47/2017.

Per una ricostruzione della normativa di riferimento per ciascuna categoria di minore straniero, consulta la tabella sinottica.

^{^[1]} Circolare Miur n.375/2013; si veda anche G. Bellagamba, G. Cariti, La nuova disciplina dell’immigrazione. Commento per articolo al testo unico 25 luglio 1998, n. 286, Giuffrè, Milano, 2008, p. 346

Quello all’istruzione oltre ad essere un diritto soggettivo del minore rappresenta per esso anche un dovere sociale. È infatti la stessa Costituzione a prevedere l’obbligatorietà dei primi otto anni di istruzione inferiore (Art. 34 co. 2 Cost.). Tale obbligo è stato in seguito esteso ed ampliato, sia in termini temporali che in termini sostanziali.

La riforma del sistema educativo realizzata a partire dalla legge n. 53/2003 ha infatti esteso la durata dell’obbligo scolastico, attualmente corrispondente a dieci anni (art. 1 co. 622 l. 296/2006; D.M. Miur n.139/2007; Circolare Miur 30 dicembre 2010 n. 101). Pertanto, nell’attuale ordinamento, l’obbligo di istruzione riguarda i minori compresi nella fascia di età tra i sei e i sedici anni.

L’art. 68 della legge n. 144/1999 ha invece ampliato la portata del diritto-dovere all’istruzione, affiancando ad esso l’obbligo di formazione. Il diritto-dovere d’istruzione e formazione così ridefinito sussiste in capo al minore fino al compimento dei diciotto anni e può essere assolto attraverso vari percorsi, anche integrati tra loro, che conducano al conseguimento di un titolo di studio o una qualifica professionale. I suddetti percorsi possono essere intrapresi dal minore nei seguenti contesti:

Nel sistema d’istruzione scolastico;
Nel sistema di formazione professionale di competenza regionale;
Nell’esercizio di un apprendistato.

Alla luce di quanto appena detto emerge come il diritto a ricevere un’istruzione permane in capo al minore presente sul territorio italiano sino al conseguimento della maggiore età ed il corrispondete obbligo si assolve soltanto con il conseguimento di un titolo di studio o di una qualifica professionale.

I percorsi attraverso i quali il minore può assolvere al proprio dovere d’istruzione e formazione sono vari: oltre a quello dell’istruzione scolastica e della formazione professionale sopra menzionati esiste quello offerto dai Centri Provinciali di Istruzione per Adulti (CPIA). Questi ultimi, presenti su tutto il territorio italiano, sono stati istituiti ed implementati negli anni con l’obbiettivo di fornire un percorso formativo in grado di facilitare l’adempimento dell’obbligo d’istruzione^{^[1]}.

Seguendo la distinzione tra i vari percorsi così identificati proseguiamo qui di seguito ad analizzare i requisiti necessari per l’accesso a ciascuno di essi.

^{^[1]} L’art. 3 del D.M. 139/2007 include i CPIA negli interventi a sostegno all’adempimento dell’obbligo d’istruzione.

In materia di riconoscimento professionale occorre distinguere tra professioni regolamentate, le quali, secondo quanto disposto dalla Direttiva 2005/36/UE all’art. 3, par. 1 lettera a), comprendono le attività, o insieme di attività professionali, il cui accesso ed esercizio sono subordinati, in forza di disposizioni legislative o regolamentari, al possesso di determinate qualifiche professionali (esempio avvocato, medico, ingegnere, architetto, veterinario, geometra, agronomo ecc…), e professioni non regolamentate il cui accesso non è subordinato al preventivo superamento di un esame di abilitazione. (esempio arredatore, attore, ballerino, cantante, compositore, direttore d’orchestra, musicista, strumentista, designer, stilista di moda, pittore, regista, scenografo, scultore, interpreti, traduttori ecc…).

Questa differenziazione risulta di particolare rilevanza in quanto solamente per l’esercizio delle professioni regolamentate è necessario il preventivo riconoscimento del titolo di studio e della qualifica professionale. Al contrario, in tema di professioni non regolamentate, poiché il nostro ordinamento non impone il possesso di alcun titolo di studio o qualifica specifica per il relativo esercizio, il riconoscimento del titolo conseguito all’estero è rimesso ad una valutazione discrezionale del datore di lavoro.

In tema di riconoscimento professionale, assume, inoltre, un ruolo determinante il luogo di conseguimento della qualifica o del diploma.

In questa disciplina, si afferma il principio secondo il quale il professionista che abbia legittimamente acquisito una qualificazione professionale in uno Stato membro dell'Unione Europea può esercitare temporaneamente la professione in tutti gli Stati membri. Tale disciplina è confermata dalla Direttiva 2005/36/Ce, la quale, all'art. 5, introduce un divieto per gli Stati membri di limitare la libera prestazione di servizi in un altro Stato membro per ragioni attinenti le qualifiche professionali.

L'interessato, previa dichiarazione da effettuarsi alle amministrazioni interessate ai sensi dell'art. 10 del d. lgs. 206 del 2007^[1], può liberamente e temporaneamente prestare l'attività professionale regolamentata e della quale abbia ottenuto idoneo titolo in un altro Stato membro, con il solo obbligo di iscrizione provvisoria ad organizzazioni professionali^[2] al fine di assicurare il rispetto delle regole professionali concernenti l'organizzazione, la deontologia, il controllo e la responsabilità.

Allo Stato ospite è riconosciuto un potere di verifica relativo ai requisiti del prestatore (ad esempio, la verifica che la professione svolta nei due Stati sia la medesima), la tipologia di professione (ad esempio, in materia di pubblica sicurezza e sanità pubblica, per le quali non vi è un riconoscimento automatico del diploma, occorrerà verificare quali siano le qualifiche professionali per le quali il prestatore abbia ottenuto il titolo di studio), i caratteri della professione (temporaneità e occasionalità).

Il professionista che abbia ottenuto un titolo di studio nell'Unione Europea ed intenda svolgere permanentemente la propria attività in Italia necessita, al di fuori delle ipotesi di riconoscimento automatico, di un titolo abilitativo ottenuto al termine di un procedimento articolato con il quale si accerti l'equivalenza tra i diplomi.

Parimenti, la qualifica professionale ottenuta da un cittadino proveniente da un Paese terzo, il quale temporaneamente o permanentemente intenda stabilirsi in Italia, è soggetta ad una verifica operata di volta in volta dalle amministrazioni dello Stato al fine di verificare l'equipollenza dei diplomi.

Il procedimento amministrativo volto all'ottenimento di un giudizio di equipollenza tra le qualifiche professionali può avere un esito negativo comportando la definizione di misure compensative (tirocinio di adattamento o prova attitudinale) necessarie per colmare le differenze di formazione e di professionalità.

Ove la verifica dell'equipollenza dia esito positivo, il procedimento si conclude con l'adozione del provvedimento amministrativo di riconoscimento della qualifica adottato dal Ministero che vigila sulla professione e con la conseguente autorizzazione all'esercizio dell'attività professionale alle stesse condizioni previste dalla legislazione dello Stato ospite per i propri cittadini.

Il predetto provvedimento costituisce titolo per l'iscrizione in albi, registri o elenchi per l'esercizio delle professioni regolamentate, oltre ad offrire il beneficio dell'esercizio della professione con la denominazione del titolo professionale previsto dalla legislazione dello Stato di stabilimento.

Per una visione complessiva della normativa di riferimento, consulta la tabella sinottica.

[1] L'adempimento in questione è richiesto solamente nel caso in cui il prestatore di servizi si sposti per la prima volta nello Stato ospite ovvero in caso di mutamento oggettivo di una situazione già comunicata all'Amministrazione oltre alle ipotesi di rinnovo della dichiarazione.

[2] L’obbligo di iscrizione provvisoria ad organizzazioni professionali assicura che l’interessato rispetti le regole professionali concernenti l'organizzazione, la deontologia, il controllo e la responsabilità.

Il sistema integrato di educazione ed istruzione per le bambine ed i bambini di età compresa dalla nascita fino ai sei anni, istituito con il d.lgs. 65/2017, è costituito dai c.d. servizi educativi per l’infanzia (nidi e micronidi, sezioni primavera e i servizi integrativi), destinati ai bambini tra i zero e i tre anni, e dalle scuole dell’infanzia, per i bambini dai tre ai sei anni. Tra gli obbiettivi strategici del suddetto sistema c’è quello di conseguire l’inclusione di tutte le bambine ed i bambini al fine di garantirgli pari opportunità di educazione ed istruzione, di cura, di relazione e di gioco, superando diseguaglianze e barriere territoriali, economiche, etniche e culturali ( art. 1 co. 1 d.lgs. 65/2017).

La scuola dell’infanzia, pur non essendo obbligatoria e non indirizzata direttamente all’istruzione del minore in senso stretto, è comunque pienamente inserita nell’ambito del sistema scolastico nazionale. Essa infatti “realizza il profilo educativo e la continuità educativa con il complesso dei servizi all’infanzia e con la scuola primaria” (art. 1 d.lgs. 59/04), con ciò ponendosi esplicitamente in diretta connessione funzionale alla scuola dell’obbligo^{^[1]}. Il minore inserito in simile percorso scolastico ha l’opportunità di sviluppare le proprie capacità affettive, psicomotorie, cognitive e sociali che promuovono le sue potenzialità e che sono funzionali a garantirgli un’effettiva uguaglianza nell’accesso ai futuri percorsi educativi^{^[2]}.

L’art. 100 del d.lgs. n. 297/1994 pone come requisiti d’accesso il solo conseguimento dell’età anagrafica richiesta (età compresa tra i tre e i sei anni) e la produzione della documentazione sanitaria^{^[3]}, comprovante l’avvenuta vaccinazione obbligatoria del minore di cui all’art. 117 del medesimo testo di legge.

Ciononostante, l’effettivo accesso al servizio risulta spesso difficile per i minori stranieri laddove gli enti locali pongono la residenza come requisito o criterio preferenziale per formare le graduatorie d’assegnazione presso asili nido o scuola materne comunali^{^[4]}. Si segnala inoltre come l’accesso al c.d. bonus asilo nido di cui all’art. 1 co. 355 l. 232/2016, sia stato di fatto riconosciuto dal d. P. C. M attuativo del 17 febbraio 2017 ai soli cittadini italiani, comunitari e titolari di permesso di soggiorno di lungo periodo. La circolare INPS n. 88 del 22 maggio 2017 ha incluso tra i beneficiari della prestazione anche i familiari extra UE di cittadini comunitari e i titolari di protezione internazionale, escludendo pertanto tutte le altre categorie di stranieri^{^[5]}.

^{^[1]} Vedi anche art. 99 co. 1 d.lgs. 297/1994

^{^[2]} Tribunale di Milano, ord. n. del 11 febbraio 2008

^{^[3]} La certificazione sanitaria richiesta è volta a comprovare l’avvenuta vaccinazione antidifterica ed antitetanica, antipoliomelitica e contro l’epatite B.

^{^[4]} S. Grigt, The journey of Hope, education for refugee and unaccompanied children in Italy, 2017, Education International, p. 21

^{^[5]} A. Baracchi, A. Guarisio “Cittadini extra UE e accesso alle prestazioni di assistenza e di sicurezza sociale” in P. Morozzo della Rocca (a cura di) Immigrazione, asilo e cittadinanza, Maggioli Editore, 2018, p. 458

Analogamente a quanto previsto per la scuola materna, l’art. 143 del d.lgs. 297/1994 richiede per l’iscrizione del minore alla scuola elementare i soli requisiti dell’età anagrafica prescritta dalla legge (età compresa tra i sei e i dieci anni) e la documentazione sanitaria di cui all’art. 117.

Le linee guida per l’accoglienza e l’integrazione degli alunni stranieri del Miur del 2014 hanno precisato che l’eventuale mancanza di tale documentazione sanitaria non può precludere l’ammissione né la regolare frequenza della scuola da parte del minore^{^[1]}. Tale disposizione ha validità e deve trovare applicazione in sede di iscrizione a tutti gli ordini e gradi di istruzione.

^{^[1]} Circolare Miur n. 28 del 10 gennaio 2014. Inoltre, laddove il minore risultasse non vaccinato e la famiglia dichiarasse di non voler provvedere, la scuola deve comunicarlo all’Asl di competenza.

Per quanto riguarda l’iscrizione alla scuola secondaria di primo grado, l’art. 176 del d.lgs. 297/1994 prevede come requisito, per l’accesso alla prima classe, il possesso della licenza elementare, e per l’accesso alle classi successive alla prima, la promozione con giudizio di idoneità.

E’ però necessario compiere una distinzione tra i minori già inseriti nel sistema scolastico italiano e quelli di recente immigrazione che si iscrivono per la prima volta in una scuola italiana. Se per i primi tali requisiti (licenza elementare e promozione con giudizio di idoneità) sono imprescindibili, non lo sono per i secondi. Infatti, i minori stranieri che si iscrivono per la prima volta in una scuola italiana e hanno un età compresa tra gli undici e i quattordici anni hanno diritto ad accedere alla scuola secondaria di primo grado sulla base di quanto prescritto dal secondo comma dell’art. 45 D.P.R. n. 394/1999. Questo prevede che essi vengano iscritti alla classe corrispondente alla loro età anagrafica, salvo che il collegio dei docenti deliberi l’iscrizione ad una classe diversa, tenendo conto dell’ordinamento scolastico del Paese di provenienza del minore, delle sue competenze e livello di preparazione, del corso di studio eventualmente seguito dal minore nel Paese di provenienza e dell’eventuale possesso di titoli di studio già conseguiti.

Quindi, l’iscrizione del minore sprovvisto di licenza elementare alla scuola secondaria di primo grado è comunque possibile e la determinazione della classe di inserimento spetta al collegio dei docenti. La decisione del collegio dei docenti non può, in ogni caso, determinare l’iscrizione del minore ad una classe diversa da quella immediatamente inferiore o superiore a quella corrispondente alla sua età anagrafica^{^[1]}.

^{^[1]} Principio dettato, oltre che dall’art. 45 co. 2 D.P.R. 394/1999, anche dalle Linee guida per l’accoglienza e l’integrazione degli alunni stranieri del Miur del 2014, circolare Miur 10 gennaio 2014

Anche per l’accesso alla scuola secondaria di secondo grado è rilevante la distinzione sopra compiuta tra gli alunni già inseriti nel sistema scolastico italiano e quelli neo-entranti. Per i primi, infatti, l’accesso alla scuola secondaria di secondo grado è sempre subordinata all’aver conseguito la licenza media (art. 191 d.lgs. 297/1994). Diversamente, invece, il minore di età compresa tra i quattordici e i diciotto anni, proveniente da un sistema scolastico estero o che, in ogni caso, si inserisce per la prima volta in quello italiano, ha diritto ad essere ammesso a scuola anche se sprovvisto di licenza media^{^[1]}. L’art. 192 co. 3 d.lgs. 297/1994 prevede che “subordinatamente al requisito d’età (…) il consiglio di classe può consentire l’iscrizione di giovani provenienti dall’estero, i quali provino, anche mediante l’eventuale esperimento nelle materie e prove indicate dallo stesso consiglio di classe, sulla base dei titoli di studio conseguiti in scuole estere aventi riconoscimento legale, di possedere adeguata preparazione sull’intero programma prescritto per l’idoneità alla classe cui aspirano (…)”.

Anche in questo caso, quindi, l’iscrizione è sempre ammessa ma la determinazione della classe di inserimento è demandata ad un organo interno dell’istituto scolastico. Questo, peraltro, cambia a seconda che il minore abbia un’età inferiore o superiore a sedici anni. Al minore infrasedicenne, infatti, ancora sottoposto all’obbligo scolastico, si applicherà quanto disposto dall’art. 45 co.2 D.P.R. 394/1999 e pertanto la valutazione in merito alla sua iscrizione a scuola spetterà al collegio dei docenti; invece, il minore che abbia superato i sedici anni, e quindi non più soggetto all’obbligo scolastico, sarà sottoposto alla valutazione del consiglio di classe, come prescritto dall’art. 192 co.3 d.lgs. 297/1994^{^[2]}.

La possibilità di frequentare la scuola secondaria superiore senza aver conseguito la licenza media non poteva che comportare il riconoscimento della possibilità per tali alunni di essere ammessi, una volta giunti all’ultimo anno del corso di studi, all’esame di Stato pur in assenza del suddetto titolo. Tale chiarimento, fornito dal Miur nella nota n.465/2012, è stato necessario per arginare la prassi invalsa in passato di far sostenere agli alunni stranieri di scuole superiori l’esame conclusivo del primo ciclo di istruzione presso i Centri territoriali permanenti (oggi CPIA), in quanto si riteneva la licenza media necessaria per l’ammissione all’esame di maturità.

L’accesso all’esame di Stato deve essere, inoltre, garantito allo studente straniero che abbia compiuto i diciotto anni nel corso degli studi: il solo fatto di essere diventato maggiorenne non può precludergli la possibilità di assolvere il suo diritto-dovere di istruzione e formazione mediante il conseguimento di un titolo conclusivo del percorso d’istruzione-formazione da questo intrapreso^{^[3]}.

^{^[1]} La nota del Miur n.465/2012 ha precisato che il precetto secondo il quale “al secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e formazione si accede a seguito del superamento dell’esame di Stato conclusivo del primo ciclo di istruzione” enunciato dall’art. 1 co. 12 del d.lgs 226/2005 è una norma di carattere generale e che, pertanto, si applica soltanto agli studenti che già frequentano la scuola primaria o secondaria di primo grado e non deve, quindi, trovare applicazione nei confronti degli studenti che si inseriscono per la prima volta nel sistema scolastico italiano.

^{^[2]} Nota Miur n.2787/2011

^{^[3]} Consiglio di Stato, sez. VI, n. 1734, 27 febbraio 2014

Il c.d. modello integrato adottato dal nostro sistema scolastico realizza l’accoglienza degli studenti stranieri mediante l’inserimento degli stessi nelle classi ordinarie^{^[1]}, pur essendo possibile l’adozione di interventi individualizzati o per gruppi di alunni per facilitarne l’apprendimento, soprattutto della lingua italiana^{^[2]}. Alla realizzazione di classi eterogenee ed interculturali^{^[3]}, volte alla valorizzazione della socializzazione tra pari e al confronto quotidiano con la diversità, si affianca come principale strumento di attuazione dell’integrazione scolastica l’adozione di forme di didattica personalizzata. Questa, originariamente pensata esclusivamente per i minori affetti da disabilità^{^[4]}, ha gradualmente ampliato il proprio ambito di applicazione.

In particolar modo la Direttiva Ministeriale 27 dicembre 2012 ha esteso l’area del c.d. svantaggio scolastico, prevedendo che ad avere diritto alla personalizzazione dell’apprendimento siano, oltre che gli allievi disabili, anche quelli affetti da disturbi specifici, pur in presenza di capacità cognitive nella norma, tra i quali anche quelli derivanti dallo “svantaggio socioeconomico, linguistico e culturale”. Tutti questi rientrano nella definizione di alunni con Bisogni Educativi Speciali e, pertanto, hanno diritto ad interventi didattici mirati e alla formalizzazione di un Piano Didattico Personalizzato.

Il Miur ha chiarito che tali misure non devono essere automaticamente applicate agli alunni stranieri per il solo fatto di essere tali, dovendo invece considerare le reali esigenze e capacità del minore e privilegiare, in ogni caso, le misure di carattere transitorio e attinenti a specifici aspetti didattici^{^[5]}.

La presa in carico degli alunni con Bisogni Educativi Speciali rappresenta quindi un elemento fondamentale della didattica inclusiva del nostro sistema scolastico. E’ pertanto identificabile un vero e proprio obbligo in capo ai consigli di classe e ai docenti nelle scuole primarie di indicare in quali casi sia necessaria l’adozione di una personalizzazione della didattica, al fine di assicurare una globale integrazione di tutti gli alunni^{^[6]}.

^{^[1]} Eurydice, L’integrazione scolastica dei bambini immigrati in Europa, 2004, Bruxelles, p. 44

^{^[2]} Art. 45 co. 4 D.PR. 394/1999; Documento di indirizzo del Ministero dell’Istruzione del 2007 “La via italiana per la scuola interculturale e l’integrazione degli alunni stranieri”.

^{^[3]} Pur nel limite del 30% degli alunni con cittadinanza non italiana per classe, come stabilito dalla circolare Miur n. 2 del 2010.

^{^[4]} Art. 2co. 1 lett. c) e l) L. 53/2003; L. 104/1992.

^{^[5]} Nota Miur n. 2563/2013

^{^[6]} Circolare Miur n. 8/2013

Ai sensi del d.lgs. 226/2005 lo Stato, nello specifico il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, demanda alle Regioni e alle Province autonome il compito di organizzare ed implementare dei percorsi di formazione per la qualifica e il diploma professionale. Tali percorsi sono offerti da agenzie formative accreditate che, entrando in contatto con le realtà occupazionali locali, modellano la propria offerta formativa in base al fabbisogno professionale del territorio.

Rientra nella competenza dello Stato la mera determinazione dei livelli essenziali dei percorsi di formazione professionale. Pertanto, i requisiti d’accesso a ciascuno di essi viene stabilito dalla Regione o dalla Provincia autonoma di competenza^{^[1]}. È però fissato dalla legge statale e nello specifico dall’art. 3 co. 1 lett c) del d.lgs 215/2003 il principio secondo cui deve essere garantita la parità di trattamento senza distinzione di razza ed origine etnica a tutte le persone nell’ambito dell’accesso a tutti i tipi e i livelli di orientamento e formazione professionale.

Il principale documento di riferimento per ricostruire i requisiti d’accesso a tali percorsi nella regione Piemonte è il D.G.R. del 7 novembre 2016, n. 16-4166 con il quale la Regione definisce la programmazione per il triennio 2017-2020. Esso è stato inoltre confermato dal D.G.R. 29 ottobre 2019 n. 2- 437 per il triennio successivo 2020-2023. I percorsi di formazione offerti nel territorio regionale si dividono in tre macro categorie:

percorsi formativi “ordinari”;
percorsi formativi realizzati nel “sistema duale”;
progetti a supporto dei due precedenti.

In linea generale, si può dire che il requisito d’età varia tra i quattordici e i venticinque anni; che i percorsi finalizzati al conseguimento della qualifica d’istruzione e formazione professionale richiedono la licenza media o il possesso di crediti maturati in precedenti esperienze d’istruzione, formazione o lavoro; che per il conseguimento del diploma professionale è necessario aver già conseguito una qualifica d’istruzione e formazione professionale. Anche in questo caso la regolarità del soggiorno del minore non ha rilevanza, essendo gli enti di formazione tenuti ad iscrivere gli allievi minorenni migranti anche nel caso in cui risultino sprovvisti di permesso di soggiorno^{^[2]}.

Dalla ricostruzione sopra esposta emerge come l’unico percorso accessibile a chi non ha alcun titolo di studio pregresso o esperienze formative già compiute è il laboratorio scuola-formazione, aperto ai minori di età compresa tra i quattordici e i diciotto anni che siano già iscritti ad una scuola superiore di primo o secondo grado. Tale percorso non è finalizzato al conseguimento di un titolo ma a favorire l’inserimento dei giovani negli altri percorsi di istruzione e formazione professionale.

Tale regolazione dell’accesso ai suddetti percorsi appare non essere coerente con quanto è invece previsto per l’accesso agli istituti tecnici e professionali. Questi, pur integrando di fatto il sistema di formazione professionale, rientrano nel sistema d’istruzione scolastica e quindi applicano la disciplina a questa relativa (artt. 192 co. 3 d.lgs. 297/1994 e 45 D.P.R. 394/1999)^{^[3]}. Pertanto, il minore straniero di recente immigrazione che intenda intraprendere un percorso di formazione professionale potrà ben più facilmente accedervi presso degli istituti tecnici o professionali di quanto non possa fare presso le Agenzie formative accreditate a tal fine dalla Regione.

Infine, un ulteriore profilo rilevante in materia di inclusione dei minori stranieri nei percorsi di istruzione e formazione professionale di competenza regionale riguarda le misure previste per far fronte ai particolari bisogni educativi degli stessi. Le nuove linee guida per l’inclusione di allievi con BES nei percorsi di formazione professionale adottate dalla regione Piemonte con il D.D. n.595/2016 identificano negli “stranieri, nomadi, migranti con particolari problematiche” una tipologia di allievi con Bisogni Educativi Speciale per la quale il centro di formazione può, seppur in via meramente eventuale, predisporre una programmazione didattica personalizzata.

Per una visione complessiva della normativa di riferimento, consulta l’apposita sezione della tabella sinottica.

^{^[1]} Gli artt. 142 e 143 del d.lgs. 112/1998 disciplinato la ripartizione di funzioni e compiti amministrativi tra Stato, Regioni e enti locali nell’ambito della formazione professionale.

^{^[2]} Nota informativa della Provincia di Torino sugli aspetti attuativi degli interventi formativi di cui al Bando provinciale Obbligo d’Istruzione e Diritto e Dovere A.F. 2013/2014, p. 11

^{^[3]} Per un’esaustiva ricostruzione del sistema d’istruzione e formazione professionale in Italia si rimanda a Vocational education and training in Italy, short description CEDEPOF, Luxemburg, 2014

Il contratto di apprendistato è lo strumento principale previsto nel nostro ordinamento per favorire l’inserimento dei giovani nel mondo del lavoro. Tanto il Testo unico dell’apprendistato (d.lgs. 167/2011) quanto la Legge di riforma del mercato del lavoro (l. 92/2012) insistono sul valore formativo di tale contratto. In particolare, l’art. 3 del Testo unico prevede una specifica tipologia di apprendistato appositamente finalizzata all’assolvimento dell’obbligo di istruzione, ovvero l’apprendistato per la qualifica ed il diploma professionale. La norma stabilisce che possono essere assunti con contratto di apprendistato per la qualifica ed il diploma professionale, anche al fine dell’assolvimento dell’obbligo d’istruzione, i soggetti che abbiano compiuto quindici anni e fino al compimento del venticinquesimo anni di età.

Nulla viene detto in merito ad ulteriori requisiti, né uno specifico riferimento è compiuto ai minori di cittadinanza non italiana. Se ne deduce pertanto che l’accesso a tale strumento di formazione e lavoro è subordinato al mero requisito d’età del minore oltre che, ovviamente, alla volontà del datore di lavoro^{^[1]}.

^{^[1]} Si rimanda al sito https://legale.savethechildren.it/9884dfaa-278b-44f7-997a-23a241b49377/ per una più esaustiva ricostruzione del quadro normativo in materia di lavoro minorile.

I Centri provinciali per l’istruzione degli adulti, istituiti con il D.P.R. n. 263/2012, costituiscono una tipologia di istituzione scolastica autonoma dotata di un proprio organico e di uno specifico assetto didattico e organizzativo, analogo a quello degli istituti scolastici. Ad essi possono iscriversi, oltre che gli adulti che non hanno assolto l’obbligo di istruzione o che non hanno conseguito la licenza media, anche alcune categorie di minori.

Infatti, l’art. 3 co. 2 del D.P.R. n. 263/2012 prevede che possano iscriversi ai CPIA “anche coloro che hanno compiuto il sedicesimo anno di età e che non sono in possesso del titolo conclusivo del primo ciclo di istruzione, ferma restando la possibilità, a seguito di accordi specifici tra regioni e uffici scolastici regionali, di iscrivere, nei limiti dell’organico assegnato e in presenza di particolari e motivate esigenze, coloro che hanno compiuto il quindicesimo anno di età”.

Le particolari e motivate esigenze cui fa riferimento la norma devono basarsi su specifiche ragioni di fatto relative al caso concreto e non possono ridursi alla mera identificazione di categorie precostituite di soggetti cui genericamente destinare questi percorsi formativi^{^[1]}. L’iscrizione a tali percorsi è invece sempre assicurata, indipendentemente dalla stipula dei menzionati accordi tra regioni ed uffici scolastici regionali, ai minori di quindici anni sottoposti a provvedimenti penali e ai minori stranieri non accompagnati^{^[2]}.

L’offerta formativa dei CPIA è strutturata per livelli di apprendimento. Sono infatti previsti tre percorsi:

Percorso di primo livello, finalizzato al conseguimento della licenza media;
Percorso di secondo livello, finalizzato al conseguimento del diploma d’istruzione tecnica, professionale e artistica;
Percorso di alfabetizzazione e apprendimento della lingua italiana, finalizzato al conseguimento di un titolo attestante il raggiungimento di un livello di conoscenza della lingua italiana non inferiore al livello A2 (CEFR)

Se l’accesso al percorso di primo livello e quello di alfabetizzazione non è subordinato al possesso di alcun requisito, eccetto quello anagrafico già menzionato, per il percorso di secondo livello, finalizzato al conseguimento del diploma tecnico-professionale-artistico, è richiesto il possesso della licenza media. Inoltre, in quest’ultimo caso, il minore deve dimostrare di non poter frequentare il corrispondente corso diurno presso un istituto scolastico tecnico-professionale.

La normativa di riferimento è riportata nell’apposita sezione della tabella sinottica.

^{^[1]} Nota Miur n.7647/2018

^{^[2]} Ibidem

Al fine di individuare strumenti con i quali poter tutelare il diritto all’istruzione dei minori stranieri, si è investigato se e in che misura l’azione antidiscriminatoria ex art. 44 d.lgs. 286/1998 possa essere adoperata a tal fine. Questa, introdotta dalla legge n.40/1998, presto trasfusa nel testo unico immigrazione, è il principale rimedio processuale contro le discriminazioni poste in essere dalla Pubblica Amministrazioni o da privati; essa è idonea a cessare il comportamento discriminatorio e a rimuoverne gli effetti già prodotti. Ai sensi dell’art. 43 d.lgs. 286/1998, costituisce discriminazione qualunque comportamento che “direttamente o indirettamente, comporti una distinzione, esclusione, restrizione o preferenza basata sulla razza, il colore, l’ascendenza o l’origine nazionale o etnica (…) e che abbia lo scopo o l’effetto di distruggere o di compromettere il riconoscimento, il godimento o l’esercizio, in condizioni di parità, dei diritti umani e delle libertà fondamentali (…)”.

La sua disciplina è stata implementata con l’approvazione del d.lgs. 215/2003, che ha dato attuazione alla direttiva europea n. 2000/43/CE per la parità di trattamento tra le persone indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica. Il campo di applicazione di questa più recente normativa è molto ampio e ricomprende, tra gli altri, anche l’ambito dell’istruzione (art. 3 co. 1 lett. h) d.lgs. 251/2003)^{^[1]}.

Ciononostante, l’esercizio dell’azione antidiscriminatoria in tale ambito nel contesto italiano risulta non essere molto frequente^{^[2]}. La ricerca giurisprudenziale condotta ha portato all’identificazione della sola ordinanza n. 2380 del Tribunale di Milano del 11 febbraio 2008 con la quale l’autorità giudiziaria ha accolto il ricorso di una madre extracomunitaria il cui mancato ottenimento del permesso di soggiorno ha costituito causa ostativa all’iscrizione della figlia minore presso la scuola materna. L’azione antidiscriminatoria esercitata dalla donna ha portato al riconoscimento della condotta discriminatoria posta in essere dal Comune di Milano mediante l’emanazione di una circolare in materia di servizi per l’infanzia che subordinava l’iscrizione del minore straniero al titolo di soggiorno della famiglia.

Il dato giurisprudenziale così emerso risulta coerente con quanto registrato nel resto d’Europa, dove la tutela antidiscriminatoria è altrettanto poco adoperata nel contesto dell’istruzione. Si registra infatti che nella maggior parte dei casi nei quali si è fatto ricorso a tale strumento di tutela, la condotta discriminatoria posta in essere si basava sulla disabilità del minore e non sulla sua nazionalità, etnia o razza^{^[3]}. Nei pochi casi in cui il tema della discriminazione etnica emerge nel contesto dell’accesso all’istruzione, esso attiene alla segregazione nelle scuola pubbliche dei minori di origine rom, portando di conseguenza il dibattito europeo in materia a vertere principalmente su questo specifico fenomeno^{^[4]}.

^{^[1]} M. Ferrero, I. Marchioro, “La tutela contro le discriminazioni” in P. Morozzo della Rocca (a cura di) Immigrazione, asilo e cittadinanza , 2018, Maggioli Editore, pp. 325-351

^{^[2]} Dato confermato dal report della Commissione Europea sull’implementazione della direttiva n. 2000/43/CE in Italia, pubblicato nel marzo 2019, https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/0ccb05b1-1dfb-11ea-95ab-01aa75ed71a1

^{^[3]} L. Farkas, D. Gergely, Racial discrimination in education and EU equality law, Luxemburg, Publication Office of the European Union, 2020, pp. 58 ss.

^{^[4]} Ibidem

L’Università degli Studi di Torino ha avviato nell’anno accademico 2017/2018 il progetto UNIT-EDU mediante cui si assicura agli studenti rifugiati il diritto allo studio accademico, da intendersi quale diritto all'accesso negli studi accademici e diritto allo sviluppo di una positiva progettualità accademica e professionale, a prescindere dalle condizioni socio-economiche individuali, con un approccio che riesca il più possibile ad affrontarne i bisogni specifici.

Il progetto UNIT-EDU nasce per sostenere le attività della rete UNRESST (UNito for REfuges Scholars and STudents), sviluppata dal 2015 con il contributo del Dipartimento di Culture, Politica e Società (DCPS) dell’Università degli studi di Torino in collaborazione con Associazione A Pieno Titolo Onlus (APT), l’Associazione Mosaico-Azione per i rifugiati, l’Associazione Frantz Fanon (AFF), il Centro Piemontese Studi Africani (CSA), l’Ente Regionale per il Diritto allo studio Universitario – Piemonte (Edisu), il Comune di Torino – Ufficio Stranieri e Nomadi, l’Ufficio Pastorale Migranti (UPM), la Chiesa Evangelica Valdese. Dal 2016 collaborano alla rete anche i dipartimenti di Giurisprudenza e di Economia e Statistica "Cognetti de Martiis". In particolare il progetto Unit-Edu ha permesso di rendere fruibili e implementare le attività già promosse dalla rete UNRESST in forma sperimentale negli anni accademici 2015-2016 e 2016-2017.

Dall’anno accademico 2018/2019 le attività della rete UNRESST e del progetto Unit-Edu sono implementate e sostenute anche dal progetto Passi@Unito.

Con il progetto UNIT-EDU, i titolari di protezione internazionale (asilo politico e protezione sussidiaria) o aventi ricevuto un permesso di soggiorno per protezione umanitaria o nuova forma di protezione umanitaria (a seguito dell'entrata in vigore del decreto legge 113/2018), iscritti all'Università di Torino o neolaureati, afferenti a corsi di laurea triennale e magistrale sono supportati dall’Ateneo torinese, l’Edisu e la Rete territoriale per affrontare le criticità economiche e sociali, legate alla loro specifica condizione (difficoltà linguistiche, mancanza di una rete forte familiare e amicale, possibile vulnerabilità psicologica, carenza di risorse economiche, difficoltà di reperimento di risorse abitative) al fine di favorire la continuità nello studio e il conseguimento della laurea. Alcune attività possono essere indirizzate anche a futuri studenti, in alcuni casi ancora in fase di richiesta asilo.

A fronte dell’entrata in vigore del d. lgs. 113/2018 si è evidenziata inoltre la situazione critica degli studenti in possesso di protezione umanitaria, esposti al rischio di perdere la regolare residenza in Italia con conseguente interruzione del loro percorso accademico.

In particolare sono obiettivi del progetto:

sostenere gli studenti nell'attività dello studio e ricerca e nel potenziamento delle competenze linguistiche di italiano lingua 2 e di altre lingue europee (prevalentemente inglese);
sostenere il benessere psicologico degli studenti rifugiati, che consenta loro di continuare con successo i percorsi avviati;
stimolare la valorizzazione delle competenze e lo sviluppo positivo di progetti personali, accademici e professionali degli studenti/esse, anche contribuendo, in accordo con i servizi attivi e con i soggetti partner, a rendere i percorsi sostenibili dal punto delle risorse e sostenendo in generale l'integrazione degli studenti/esse sul territorio;
favorire il rafforzamento e l'ampliamento della rete sociale degli studenti e stimolare il nascere di forme di protagonismo personale e collettivo;
sostenere eventuali problematiche legali che possano ostacolare la prosecuzione degli studi, in sinergia con attività proprie dei partner, in collaborazione con l'ASGI.

Per vedere tutti i progetti avviati a livello europeo a sostegno del diritto all’istruzione universitaria per i rifugiati, clicca qui.

Le procedure di riconoscimento dei titoli di studio e delle qualifiche professionali analizzate in questa sezione riguardano gli adulti vale a dire coloro che abbiano ottenuto all’estero un diploma di scuola secondaria, una laurea di primo o di secondo livello, un dottorato di ricerca ovvero abbiano ottenuto un titolo abilitativo allo svolgimento di specifiche professioni.
Con la ratifica della Convenzione sul riconoscimento dei titoli di studio relativi all'insegnamento superiore nella regione europea (comunemente detta Convenzione di Lisbona) avvenuta mediante la legge n. 148 del 11 luglio 2002, l’Italia ha introdotto il principio del riconoscimento finalizzato dei titoli di studio e delle qualifiche professionali in ragione del quale i procedimenti amministrativi volti alla dichiarazione di corrispondenza tra i titoli di studio e le qualifiche professionali conseguite all’estero e quelle italiane divergono in ragione della specifica finalità per la quale è necessario procedere al riconoscimento del titolo.
Le finalità per le quali si intende ottenere il riconoscimento dei titoli di studio o delle qualifiche professionali sono:

Riconoscimento formale dei titoli di studio,
Riconoscimento non formale dei titoli di studio,
Riconoscimento professionale.

L’art. 2 della legge 148 del 2002 consente a chi possiede un titolo di studio conseguito all’estero, a chi abbia studiato o abbia concluso un ciclo di studi all’estero di ottenere il riconoscimento del percorso di formazione compiuto al di fuori del territorio italiano.

Il giudizio ottenuto al termine di tale procedimento amministrativo può configurarsi alternativamente quale giudizio di equivalenza o dichiarazione di equipollenza.

Il giudizio di equivalenza, disciplinato dall’art. 2 della legge 148 del 2002, consente a colui che sia titolare di un titolo di studio conseguito all’estero di ottenere una dichiarazione di corrispondenza tra tale titolo e quello italiano al fine di poter accedere al livello di istruzione superiore successivo (corsi di laurea di primo e di secondo livello o accesso ad un dottorato di ricerca). Tale giudizio consente, inoltre, a colui che abbia studiato per un certo periodo di tempo all’estero di ottenere la declaratoria di corrispondenza tra il periodo di studio svolto all’estero e quello che si sarebbe potuto svolgere in Italia. In questo secondo caso, si rinvia a programmi di partenariato transfrontaliero posti a fondamento di accordi bilaterali o multilaterali di scambio tra istituti liberamente individuati i quali favoriscono una cooperazione interuniversitaria. Costituiscono un esempio di tali progetti il programma Erasmus e quello Socrates, il progetto Marco Polo e il progetto Turandot.

Il giudizio di equivalenza non conferisce valore legale al titolo di studio straniero, limitandosi a verificare la corrispondenza tra i due titoli e a favorire il proseguimento degli studi allo stesso livello di quelli svolti nel paese di provenienza.

In ragione delle caratteristiche appena descritte, è possibile qualificare il giudizio di equivalenza quale riconoscimento a effetto sostitutivo del ciclo di studi compiuto all’estero^[1].

La competenza per questo giudizio è attribuita alle Università e agli istituti di istruzione universitaria, i quali, fatti salvi gli accordi bilaterali o multilaterali, la esercitano nell'ambito della loro autonomia, in conformità ai rispettivi ordinamenti ed in ossequio ai principi generali vigenti in materia.

In particolar modo, in caso di giudizio di equivalenza a fini dell’accesso ai corsi di primo ciclo dell’istruzione superiore, le amministrazioni competenti devono accertare l’ufficialità del titolo finale di scuola secondaria del sistema estero di riferimento e la sua idoneità a consentire l’iscrizione a corsi accademici della medesima natura. Alle Università italiane è, inoltre, richiesto di verificare che il titolo sia stato ottenuto dopo un percorso complessivo di almeno 12 anni di scolarità e che vi sia stato il superamento di una prova nazionale o di un esame finale, se previsto dall’ordinamento straniero^[2].

La procedura di valutazione dei titoli finali esteri di primo e di secondo ciclo per l’accesso rispettivamente ai corsi di secondo (ad esempio, la laurea magistrale) e terzo ciclo (ad esempio, il dottorato di ricerca) impone alle Università di accertare che il titolo ufficiale rispettivamente di primo o secondo ciclo del sistema estero di riferimento, sia stato rilasciato da un’istituzione ufficiale del sistema estero. Il titolo di cui si chiede l’equivalenza deve, inoltre, consentire nel sistema estero di riferimento l’ingresso a medesimi corsi di secondo o terzo ciclo e deve presentare elementi di natura e disciplinari corrispondenti a quelli del titolo italiano richiesto per l’ingresso (come la natura accademica o elementi di ricerca).

Per una visione complessiva della normativa di riferimento, consulta la tabella sinottica.

^[1] M. CONSITO, L’immigrazione intellettuale, Napoli, 2012, 102 e ss.

^[2] Nel caso in cui il sistema scolastico straniero preveda, per l’iscrizione alla laurea di primo livello, percorsi di durata inferiore ai 12 anni, il candidato, prima di aver accesso ai corsi universitari in Italia, è tenuto a dimostrare di aver frequentato l'università, superando i relativi esami, per un numero di anni pari al raggiungimento del requisito minimo dei dodici anni di scolarità. Per tali esami al candidato è inibita la possibilità di chiedere la convalida.

Oltre al giudizio di equivalenza, il titolare di un titolo di studio estero può richiedere la c.d. dichiarazione di equipollenza, con la quale, al termine di un procedimento amministrativo caratterizzato da una dettagliata analisi del percorso di studi svolto all’estero, si conferisce, in Italia, valore legale al titolo straniero, assimilandolo al corrispondente titolo di primo, di secondo o di terzo livello rilasciato dalle corrispondenti Università italiane.

Tale procedura è stata introdotta nel nostro ordinamento con il testo unico delle leggi sull'istruzione superiore, il regio decreto 31 agosto 1933, n. 1592, il quale, al fine di assicurare ai cittadini italiani all’estero, ai cittadini non regnicoli e agli stranieri il diritto di poter liberamente circolare, studiare e lavorare, introduceva una procedura con cui le università potevano dichiarare la corrispondenza tra il titolo estero rilasciato dalle università o da altri altri istituti superiori stranieri e il titolo italiano ovvero ammettere l’interessato a sostenere l’esame di laurea con dispensa totale o parziale degli esami di profitto.

Tale disposizione è stata abrogata per effetto della legge 148 del 2002, la quale, ricalcando la precedente normativa, ha introdotto una nuova procedura di valutazione dei titoli accademici esteri di primo e di secondo ciclo volta ad ottenere un corrispondente titolo italiano.

Il fine del procedimento disciplinato dall’art. 2 della legge 148 del 2002 è costituito dalla necessità di assicurare l’accesso ad un nuovo sistema educativo previo conferimento del valore legale al titolo di studio conseguito all’estero a coloro che, muovendosi verso uno stato diverso, abbiano esercitato il proprio diritto di circolazione. Tale procedura consente, inoltre, a colui che sia titolare di un diploma di scuola superiore o universitario di accedere al mondo del lavoro con specifico riconoscimento del pregresso percorso formativo.

In questa specifica ipotesi, il giudizio di equipollenza si qualifica quale riconoscimento a effetto cumulativo in quanto, al fine di assicurare la possibilità per lo straniero di intraprendere un percorso di studi successivo e supplementare in uno Stato diverso ovvero di accedere al mondo del lavoro, si accredita un titolo di studio straniero^[1].

La competenza per l’espletamento di tale procedimento amministrativo è attribuita alle singole Università, le quali, entro il termine di 90 giorni dalla richiesta della parte istante, possono rilasciare il corrispondente titolo italiano senza la richiesta di superare ulteriori esami o di presentare elaborati finali (riconoscimento diretto o equipollenza diretta) oppure possono richiedere all’interessato di sostenere ulteriori esami per conseguire crediti aggiuntivi o redigere delle relazioni per colmare la parte del curriculum studiorm non coperta dal titolo estero (abbreviazione di corso).

Al fine della richiesta di rilascio del corrispondente titolo italiano, le Università devono accertarsi che:

il titolo estero sia un titolo ufficiale di primo o di secondo livello del sistema estero di riferimento;
il titolo consenta, nel sistema estero di riferimento, l’ingresso a corsi accademici di secondo o terzo ciclo;
il titolo sia corrispondente, sia sotto i profili della didattica e della ricerca (per esempio, numero di crediti, durata, natura accademica e/o elementi di ricerca, ecc.), sia per tipologia e ambito disciplinare ad un titolo di studio italiano.

Occorre evidenziare che, per quanto riguarda il giudizio di equipollenza, il luogo di ottenimento del titolo di studio è irrilevante in quanto i predetti requisiti devono essere soddisfatti da chiunque richieda il riconoscimento del titolo di studio estero, indipendentemente dalla nazionalità e dallo Stato che abbia rilasciato la qualifica.

Per una visione complessiva della normativa di riferimento, consulta la tabella sinottica.

[1] M. CONSITO, op. cit., 102.

Il decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 stabilisce che i cittadini di Stati membri dell'Unione europea, i cittadini degli Stati aderenti all'Accordo sullo Spazio economico europeo e della Confederazione elvetica che abbiano conseguito in uno Stato diverso dall'Italia un titolo finale di studio nelle scuole straniere corrispondenti agli istituti italiani di istruzione secondaria o di istruzione professionale possano ottenere l'equipollenza con i titoli di studio finali italiani.

Gli interessati possono presentare domanda di rilascio della dichiarazione di equipollenza all’Ufficio Scolastico della provincia di residenza se si tratta di licenza di scuola secondaria di primo grado, oppure all’Ufficio Scolastico Regionale se si tratta di diploma di scuola secondaria di secondo grado.

Occorre rilevare che, per il rilascio della dichiarazione di equipollenza, non sono previste tabelle di corrispondenza tra i titoli di studio stranieri e quelli italiani: l’effettiva corrispondenza tra le materie caratterizzanti i singoli corsi di studio, tra i programmi di studio svolti all’estero e quelli svolti dalle scuole italiane deve essere valutata caso per caso.

Per tali ragioni, gli interessati possono eventualmente essere sottoposti a prove integrative ritenute necessarie per ciascun tipo di titolo di studio straniero da un’apposita commissione nominata dal Ministro per la pubblica istruzione al fine di accertare la conoscenza della lingua italiana e la preparazione sulle materie che caratterizzano il corso di studio italiano.

La norma vigente in materia di giudizio di equipollenza in riferimento ai diplomi di scuola secondaria superiore o inferiore individua come soggetti legittimati attivi solamente i cittadini di Stati membri dell’Unione Europea, degli Stati aderenti all’Accordo sullo Spazio economico europeo e della Confederazione elvetica che abbiano compiuto 18 anni.

Allo stato attuale, coloro che abbiano la cittadinanza di un paese terzo, pur potendo validamente proseguire il proprio percorso di studi in Italia mediante un giudizio di equivalenza relativo al pregresso percorso di studi, non possono ottenere il giudizio di equipollenza e, conseguentemente, il riconoscimento legale del diploma straniero di scuola secondaria superiore o inferiore.

Per una visione complessiva della disciplina, consulta la tabella sinottica.

Ai sensi del D.P.R. dell’11 luglio 1980 n. 382, coloro che abbiano conseguito presso Università non italiane il titolo di dottore di ricerca o analoga qualificazione accademica possono chiederne il riconoscimento con domanda diretta al Ministero della pubblica istruzione.

La domanda deve essere corredata dai titoli attestanti le attività di ricerca e i lavori compiuti presso le università non italiane.

L'eventuale riconoscimento è operato con decreto del Ministro della pubblica istruzione, previo parere del Consiglio Universitario Nazionale (CUN).

Per una visione complessiva della normativa di riferimento, consulta la tabella sinottica.

Gli istituti tecnici superiori sono un sistema di formazione terziaria professionalizzante non universitaria che, rispondendo alla domanda delle imprese di nuove ed elevate competenze tecniche e tecnologiche, erogano percorsi formativi integrati per la preparazione di tecnici specializzati promuovendo processi di innovazione.

Ai sensi dell’art. 10 del D.P.C.M. del 25 gennaio 2008, n. 86 possono iscriversi presso un istituto tecnico superiore coloro che siano in possesso del diploma di istruzione secondaria superiore ovvero di un diploma professionale tecnico di cui al decreto legislativo 17 ottobre 2005, n 226.

L'accesso ai percorsi è consentito anche a coloro che non siano in possesso del diploma di istruzione secondaria superiore, previo accreditamento, mediante giudizio di equivalenza, delle competenze acquisite in precedenti percorsi di istruzione, formazione e lavoro successivi all'assolvimento dell'obbligo scolastico.

Al termine del corso di studi, si consegue un diploma di tecnico superiore con la certificazione delle competenze corrispondenti al V livello del Quadro Europeo delle Qualifiche. La certificazione rilasciata che attesta le competenze acquisite è valida in ambito nazionale (art. 69 legge 144/1999).

Ai sensi dell’art. 69 della legge n. 144 del 1999, le Regioni possono programmare l’istituzione dei corsi di istruzione e formazione tecnica superiore, i quali, inserendosi nell’ambito del sistema di formazione integrata superiore, permettono il conseguimento di un diploma di tecnico superiore con la certificazione delle competenze corrispondente al V livello del Quadro Europeo delle Qualifiche

Ai sensi dell’art. 3. del D.M. n. 436 del 2000, coloro che sono in possesso del diploma di istruzione secondaria superiore possono accedere ai percorsi di istruzione e formazione tecnica superiore.

A questo proposito, il decreto ministeriale precisa che, sebbene l’istituzione degli IFTS spetti alle Regioni, l'accesso ai percorsi è consentito anche a coloro che non siano in possesso del diploma di istruzione secondaria superiore, previo accreditamento delle competenze acquisite in precedenti percorsi di istruzione, formazione e lavoro successivi all'assolvimento dell'obbligo scolastico.

La Regione Piemonte, con la legge regionale n. 63 del 13 aprile 1995, pur disponendo che alle attività di formazione ed orientamento professionale possono essere ammessi anche i cittadini stranieri e apolidi nel rispetto della normativa vigente, non prevede alcun strumento innovativo per permettere il riconoscimento dei titoli di studio conseguiti all’estero.

A livello regionale, le soluzioni adottate, pur essendo improntate a favorire l’integrazione tra le politiche del lavoro, della formazione e dell'orientamento professionale, nonché dell'istruzione e delle politiche sociali con le politiche dello sviluppo economico, non prevedono alcuna tutela effettiva nei confronti di coloro che abbiano compiuto all’estero il proprio percorso di studi.

Per una visione complessiva della normativa di riferimento, consulta la tabella sinottica.

La legge sull’istruzione superiore, approvata con il regio decreto n. 1592 del 31 agosto 1933, consente di ottenere la dichiarazione di equipollenza dei diplomi conseguiti all’estero presso istituti di alta formazione artistica e musicale.

Il procedimento amministrativo per il riconoscimento in Italia di tali titoli di studio è di competenza del Ministero per la pubblica istruzione, il quale, sentito il parere delle autorità accademiche e della competente sezione del consiglio superiore delle antichità e belle arti, dichiara ovvero nega l’equipollenza del titolo di studio conseguito presso un istituto artistico e musicale estero.

Secondo quando disposto dal regio decreto n. 1592 del 31 agosto 1933, l’istanza per l’ottenimento del giudizio di equipollenza può essere presentata solamente da coloro che abbiano la cittadinanza italiana ovvero, per effetto della legge n. 29 del 25 gennaio 2006, coloro che abbiano la cittadinanza di un altro stato membro dell’Unione Europea.

La disciplina normativa vigente, circoscrivendo la legittimazione attiva ai soli cittadini italiani e, più genericamente, europei, sembra impedire ai cittadini provenienti da Paesi terzi la possibilità di ottenere il riconoscimento dei titoli di studio relativi all’alta formazione artistica e musicale conseguiti all’estero.

Occorre, a questo proposito, rilevare che la legge n. 228 del 24 dicembre 2012, al fine di valorizzare il sistema dell'alta formazione artistica e musicale e al fine esclusivo dell'ammissione ai pubblici concorsi, ha stabilito che i diplomi accademici di primo e di secondo livello rilasciati dalle istituzioni facenti parte del sistema dell'alta formazione e specializzazione artistica e musicale sono equipollenti ai titoli di laurea rilasciati dalle università.

In assenza di pronunce giurisprudenziali in materia, pare, quindi, ragionevole sostenere che a fronte della dichiarata equipollenza tra i predetti titoli di studio, i cittadini provenienti da Paesi terzi possano richiedere il riconoscimento del titolo di studio conseguito presso un istituto di alta formazione artistico musicale estero al fine di poter partecipare ad un pubblico concorso. La procedura che i titolari di tale titolo di studio dovrebbero seguire per poter ottenere il riconoscimento del diploma ai fini dell’accesso al pubblico concorso non sarebbe, quindi, quella delineata dal regio decreto n. 1592 del 1933, bensì quella prevista dal D.P.R. 189 del 2009, di cui si parlerà successivamente.

A questo proposito, si evidenzia che, di regola, i titolari di un diploma in alta formazione artistica e musicale richiedono il giudizio di equipollenza del diploma ottenuto all’estero solamente per l’ammissione ad un pubblico concorso in quanto il percorso di formazione presso i predetti istituti prepara gli studenti ad intraprendere professioni nel settore dell’arte, della musica e della danza, le quali, tradizionalmente, rientrano tra le professioni non regolamentate, per le quali, come successivamente si approfondirà, la competenza circa il riconoscimento del titolo di studio spetta esclusivamente al datore di lavoro.

Parallelamente a quanto analizzato, occorre studiare la condizione di coloro che, avendo ottenuto un diploma di primo o di secondo livello nel settore dell’alta formazione artistica e musicale, vogliano proseguire il proprio percorso di studio in Italia. Si ritiene che, al fine di poter accedere a cicli di istruzione superiore, costoro potranno certamente richiedere un giudizio di equivalenza rispetto ai periodi di studio svolti all'estero oltre ai titoli di studio stranieri di cui siano in possesso ai sensi delle disposizioni di cui all’art. 2 della legge 148/2002.

Per una visione complessiva della normativa di riferimento, consulta la tabella sinottica.

Ai richiedenti asilo è preclusa la possibilità di iscriversi ai corsi di laurea erogati dalle Università sino a quando non venga loro riconosciuta la protezione internazionale.

Tale scelta, riconducibile alla precarietà della condizione in cui i richiedenti protezione internazionale versano, è sicuramente lesiva del diritto allo studio. Per tali ragioni, alcune università offrono ai richiedenti protezione internazionale la possibilità di avviare il proprio percorso universitario consentendo l’iscrizione a singoli corsi di studio.

L’Università di Bologna, a partire da un progetto realizzato con il Comune di Bologna per l’integrazione dei richiedenti asilo e rifugiati presenti sul territorio, prevede per i richiedenti asilo la possibilità di frequentare singoli corsi di studio. Per l’iscrizione ai corsi singoli è necessario verificare, sulla base della documentazione (anche incompleta) presentata, che il livello di istruzione conseguito sia quello richiesto per la frequenza del corso in questione. Il riconoscimento del titolo di studio, che implica la verifica della validità dello stesso, è richiesto solo nel caso in cui, dopo la regolarizzazione della presenza in Italia, il migrante decida di iscriversi ad un corso di laurea. In questa ipotesi, sarà possibile valorizzare i crediti formativi maturati tramite la frequenza dei corsi singoli attraverso la loro convalida.

L’Università di Trento, a partire dal 2015, ha avviato, in collaborazione con la Provincia autonoma di Trento, il Centro Informativo per l’Immigrazione della Provincia di Trento e l’Opera Universitaria, un progetto con cui garantire, a partire dall’a.a. 2016/2017 e per i cinque successivi, a richiedenti protezione internazionale la possibilità di iscriversi a corsi singoli presso l'Università di Trento, una borsa di studio e il posto alloggio per un periodo pari al percorso di studi universitario.

I candidati sono selezionati dall’Università degli Studi di Trento sulla base dei documenti prodotti attestanti un percorso di studio pregresso di durata pari ad almeno 12 anni e un’adeguata conoscenza della lingua italiana, oltre ad un colloquio conoscitivo e motivazionale.

Per agevolare i candidati che non siano in possesso della documentazione necessaria per provare il pregresso percorso di studio, la convenzione ha introdotto la possibilità di autocertificare il possesso di tali titoli di studio.

Dopo la procedura di selezione, i candidati vengono supportati da tutors nella scelta dei singoli corsi a cui iscriversi, nell’iscrizione ad un centro linguistico di ateneo, oltre ad essere seguiti per tutta la durata del percorso universitario.

I beneficiari di tali borse di studio sono esonerati dal pagamento delle tasse universitarie e, grazie all’aiuto dell’Opera Universitaria, possono concorrere, se interessati, all’assegnazione di un posto alloggio gratuito.

Progetto analogo è stato sviluppato dall’Università Telematica Uninettuno, la quale mette a disposizione degli studenti richiedenti asilo venti borse di studio, a copertura dei costi della retta annuale per frequentare singoli corsi previsti dall’offerta formativa dell’Ateneo.

L’Università del Piemonte Orientale prevede per i richiedenti asilo la possibilità di frequentare singoli corsi di studio esonerandoli dal pagamento della contribuzione studentesca.

L'Ateneo ha, inoltre, attivo il Progetto “CORRIDOI EDUCATIVI PER STUDENTI SIRIANI”, il quale mira a creare percorsi di ingresso regolare e sicuro per studenti di nazionalità siriana che sono arrivati negli anni accademici passati e che arriveranno in Italia per proseguire i propri studi accademici presso l’Università degli studi del Piemonte orientale ed essere supportati nel loro percorso di inserimento nel tessuto sociale locale.

Il riconoscimento dei titoli di studio e delle qualifiche professionali conseguiti all’estero permette di valorizzare le esperienze e le conoscenze acquisite da cittadini stranieri minori e adulti al di fuori dei confini nazionali e favorisce il loro accesso allo studio e al lavoro in Italia.

La corrispondenza tra i titoli di studio e le qualifiche professionali ottenute all’estero e quelle italiane è essenziale per assicurare, in attuazione degli articoli 14 e 15 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, dell'art. 6 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea, degli articoli 4 e 34 della Costituzione, la mobilità degli individui a fini educativi e professionali con il conseguente riconoscimento del diritto a continuare il proprio percorso formativo e professionale ad un livello equivalente o superiore a quello svolto nel Paese di provenienza nel rispetto del diritto alla libera scelta della professione, dell’istituto e del luogo di formazione.

I cittadini europei ed extraeuropei che intendano ottenere il riconoscimento dei titoli di studio e delle qualifiche professionali ottenute all’estero devono essere titolari della libertà di circolazione e di stabilimento, da intendersi quale diritto di partecipare in maniera stabile e continuativa alla vita economica di un paese diverso da quello di origine.

Per tali ragioni, solamente coloro che siano muniti di un valido titolo in forza del quale possano soggiornare nel territorio italiano hanno la facoltà di ottenere il riconoscimento dei percorsi di formazione pregressi compiuti all’estero.

Altro aspetto peculiare della disciplina del riconoscimento dei titoli di studio e delle qualifiche professionali riguarda la provenienza del titolo.

Ove l’interessato, titolare del diritto alla libera circolazione sul territorio italiano, sia in possesso di un titolo di studio conseguito nell’Unione Europea o in uno Stato equiparato a questi fini (Stati dello Spazio Economico Europeo^[1] e Svizzera) o con cui l’Italia abbia concluso specifici accordi, vanta a pieno titolo il diritto al riconoscimento della qualifica professionale. Ove il diploma professionale sia stato ottenuto in un Paese terzo sarà possibile il riconoscimento della qualifica solo nel rispetto delle procedure normative nazionali, permanendo la necessità di un raffronto tra le conoscenze attestate dal diploma e le qualifiche richieste nello stato per lo svolgimento della professione.

In materia di al riconoscimento dei titoli di studio per finalità accademiche, la provenienza del titolo ha un’incidenza limitata nel corso del procedimento amministrativo in quanto la competenza a dichiarare l’equivalenza tra i titoli di studio è rimessa alle istituzioni universitarie nell’ambito della propria autonomia.

Da questo inquadramento, emerge come l’esatta determinazione del fine per il quale si intende ottenere il riconoscimento del titolo o della qualifica professionale è essenziale per la corretta individuazione delle pubbliche amministrazioni competenti nell’espletamento del procedimento amministrativo e delle modalità di svolgimento dell’istruttoria.

Il presente documento sistematizza il quadro normativo internazionale e nazionale, raccoglie le principali pronunce giurisprudenziali in materia e individua stratificazioni, lacune e antinomie normative.

Scopo del progetto è analizzare i procedimenti amministrativi che, dichiarando la corrispondenza tra i titoli di studio, riconoscono equivalente o equipollente ai titoli nazionali le qualifiche estere riservando specifica attenzione allo studio delle procedure di riconoscimento riservate a categorie di individui particolarmente vulnerabili come i richiedenti asilo, i titolari di protezione internazionale e i minori stranieri non accompagnati.

Nel corso della ricerca, si è, inoltre, analizzato il tema del diritto allo studio con specifico riguardo ai requisiti che i minori devono possedere per poter accedere alla scuola, oltre agli specifici strumenti esperibili a tutela del diritto all’istruzione.

Il progetto UNICORE, University Corridors for Refugees, nasce nel 2019 su iniziativa dell’UNHCR, del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, della Caritas Italiana, della Diaconia Valdese e di altri partner per permettere agli studenti rifugiati in Etiopia di arrivare in Italia con un percorso di ingresso regolare e sicuro e proseguire i loro studi.

Nel 2020, undici Università italiane hanno aderito al progetto selezionando 20 studenti rifugiati che inizieranno i loro studi in autunno.

Grazie anche ad un’ampia rete di partner, gli studenti sono sostenuti nell’ingresso nella vita accademica e nell’inserimento nel tessuto sociale locale.

Per vedere le pagine dedicate al progetto, le università aderenti e le condizioni per l’accesso clicca qui.

Nel nostro ordinamento, ai sensi di quanto stabilito dall'art. 5 della legge n. 148 del 2002, è possibile ottenere il riconoscimento dei titoli di studio e delle qualifiche professionali per scopi diversi dal riconoscimento accademico e da quello professionale.

In particolare, il DPR 30 luglio 2009, n. 189 che ha attuato quanto stabilito dall’art. 5 della legge 11 luglio 2002, n. 148, prevede procedure di riconoscimento dei titoli di studio al fine di accedere al pubblico concorso, di ottenere l'attribuzione di punteggio per la definizione della graduatoria nei pubblici concorsi, di progressioni in carriera, dell'iscrizione ai centri per l'impiego, dell'accesso al praticantato o al tirocinio successivi al conseguimento della laurea e della laurea specialistica o magistrale e a fini previdenziali.

Per una visione complessiva della normativa di riferimento, consulta la tabella sinottica.

L’accesso al pubblico concorso da parte di coloro che non abbiano cittadinanza italiana è un tema rilevante e di primaria importanza in considerazione dei numerosi concorsi pubblici che sono stati banditi dalle Pubbliche Amministrazioni in questi ultimi anni.

A livello di diritto europeo, il tema del pubblico concorso^[1] è disciplinato dall’art. 45, c. 4 TFUE in forza del quale, nel settore del pubblico impiego, viene introdotta una deroga al principio della libera circolazione dei lavoratori. Invero, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, evitando di circoscrivere eccessivamente il diritto alla libera circolazione dei lavoratori e promuovendo una nozione condivisa di pubblica amministrazione tra gli Stati membri, ha riconosciuto la necessità di riservare il posto di lavoro pubblico a favore dei cittadini dello Stato solamente quando, nell’esercizio delle proprie mansioni e funzioni, il pubblico dipendente eserciti poteri pubblici relativi allo Stato o ad altre collettività pubbliche in maniera continuativa e prevalente^[2]. Secondo tale orientamento, l’esercizio di un solo potere amministrativo non sarebbe un elemento sufficiente per riservare il posto di lavoro esclusivamente ai propri cittadini.

Nel nostro ordinamento, il Testo Unico del Pubblico Impiego si pone in continuità con quanto statuito dalla disciplina dell'Unione Europea, riconoscendo, all’art. 38, ai cittadini degli Stati membri dell'Unione Europea e ai loro familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro che siano titolari del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno permanente, ai cittadini di Paesi terzi che siano titolari del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo o che siano titolari dello status di rifugiato ovvero dello status di protezione sussidiaria la possibilità di accedere ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche che non implichino esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri, ovvero non attengano alla tutela dell'interesse nazionale^[3].

Nella definizione dei posti di lavoro pubblico per accedere ai quali è necessaria la cittadinanza italiana, il Testo Unico sul Pubblico Impiego rinvia ad un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri^[4], il quale, come rilevato dalla giurisprudenza di merito^[5], non indica tipologie di posti o attività per le quali la cittadinanza italiana costituisce un elemento essenziale, ma si limita ad individuare intere categorie di dipendenti pubblici (ad esempio, magistrati e avvocati di stato) o interi comparti (per esempio, i ruoli presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, presso i Ministeri della Giustizia, degli Affari Esteri, degli Interni, della Difesa e delle Finanze) per accedere ai quali il requisito della cittadinanza costituisce condizione essenziale^[6].

Il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri non è conforme ai criteri delineati dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, in quanto il nostro ordinamento, considerando complessivamente plessi organizzativi ed intere categorie di dipendenti, rischia di includere tra i posti di lavoro per i quali è necessario il possesso della cittadinanza italiana anche posizioni lavorative che non implicano l’esercizio di pubblici poteri^[7].

A ciò si aggiunga, come recentemente rilevato dalla giurisprudenza^[8], che il rinvio effettuato dal Testo Unico a posti e funzioni, per l’esercizio delle quali il possesso della cittadinanza italiana è condizione indispensabile, esclude che vi possano essere interi comparti amministrativi, ai quali, per definizione, sia precluso l’accesso a chi sia privo della cittadinanza italiana. Secondo questa lettura, il decreto, prima ancora che contrario alla normativa europea, sarebbe in contrasto con l’art. 38 del d. lgs. 150 del 2011.

[1] In tema di cittadinanza e pubblico concorso, si rinvia a B. GAGLIARDI, La libera circolazione dei cittadini europei e il pubblico concorso, Napoli, 2012, 59 e ss., V. MARCENO’, Lo straniero e il pubblico impiego tra “privilegio’’ del cittadino e dignità del lavoro in Immigrazione e diritti fondamentali, F. ASTONE, R. CAVALLO PERIN. A. ROMEO, M. SAVINO (a cura di), Torino, 2019, 234 e ss. Per una ricostruzione dell’evoluzione giurisprudenziale sul tema in esame si veda inoltre F. BATTAGLIA, I differenti orientamenti giurisprudenziali in materia di accesso al pubblico impiego fra atteggiamenti di chiusura e approcci più attenti al diritto dell’Unione Europea, in Federalismi.it, 11 ottobre 2017.

[2] Si rinvia a CGUE C- 405/01 del 30 settembre 2003, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española nonché alla più recente CGUE C-270/13, 10 settembre 2014, Haralambidis. In tema di pubblico impiego e esercizio di pubblici poteri si vedano CGUE C-149/79 Commissione c. Belgio, 17 dicembre 1980 CGUE C- 405/01 del 30 settembre 2003, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española. Secondo la Corte, le deroghe al principio della libera circolazione attengono a posti che presuppongono “da parte dei loro titolari, l'esistenza di un rapporto particolare di solidarietà nei confronti dello Stato nonché la reciprocità di diritti e di doveri che costituiscono il fondamento del vincolo di cittadinanza”.

[3] Originariamente, il Testi Unico del Pubblico Impiego riconosceva la possibilità di accedere al pubblico impiego in Italia solamente ai cittadini dell'Unione Europea. Successivamente all’avvio di una procedura di infrazione nei confronti del nostro paese, per la non conformità della formulazione del Testo Unico con le direttive europee che equiparano ai cittadini europei quelli in possesso di determinate tipologie di permesso di soggiorno, si è imposta la necessità di aggiornare le disposizioni normative in materia di accesso al pubblico impiego. Attualmente, possono accedere a posti di lavoro presso la pubblica amministrazione, i quali non implichino esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri anche i cittadini di Paesi terzi che siano titolari del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo o che siano titolari dello status di rifugiato ovvero dello status di protezione sussidiaria.

[4] Si tratta del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 174 del 7 febbraio 1994, recante le norme sull'accesso dei cittadini degli Stati membri dell'Unione europea ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche.

[5] Tribunale di Firenze, sez. Lavoro, ordinanza del 27 maggio 2017 RG n. 1090/2017.

[6] Il riferimento ai “pubblici poteri” come espressione di una competenza riservata agli Stati membri.

[7] Tale impostazione ha trovato conferma nell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 9 del 2018, con cui, facendo piena applicazione della giurisprudenza della Corte di giustizia, si è disposto che non è possibile riconoscere in modo indistinto l’esercizio dell’autorità pubblica e la responsabilità di salvaguardare gli interessi generali dello Stato a fronte di qualunque posto di livello dirigenziale dello Stato. Secondo il Consiglio di Stato, l’esame delle attribuzioni dei direttori dei musei evidenzia come le attività svolte prevalentemente consistono in compiti attinenti a profili organizzativi, gestionali e di valorizzazione delle risorse, per i quali “non è legittimamente apponibile la riserva di nazionalità”. La sentenza dispone la disapplicazione, perché contrastanti con il diritto comunitario, dell’art. 1, comma 1, D.P.C.M. n. 174 del 1994 e dell’art. 2, comma 1, D.P.R. n. 487 del 1994, nella parte in cui impediscono a cittadini stranieri di assumere i posti dei livelli dirigenziali delle amministrazioni dello Stato e laddove non consentono una verifica in concreto circa la sussistenza o meno del prevalente esercizio di funzioni autoritative in relazione alla singola posizione dirigenziale. Per un commento alla sentenza in esame, si veda B. GAGLIARDI, La libertà di circolazione dei dirigenti pubblici europei in Diritto Amministrativo, 2020, 163 e ss. Si rinvia, inoltre, a Consiglio di Stato, 10 marzo 2015, n. 1210. La sentenza analizza il caso della nomina di un cittadino greco a Presidente dell’Autorità aeroportuale di Brindisi. Il TAR Puglia, in primo grado, disponendo che l’Autorità portuale avesse carattere di ente pubblico non economico e richiedesse l’esercizio al suo presidente di poteri pubblici, dispone, a norma dell’art. 51 Cost., che la cittadinanza italiana costituisce un requisito indispensabile per l’accesso alla carica. In secondo grado, il Consiglio di Stato, dopo aver sottoposto la questione alla Corte di Giustizia, tramite rinvio pregiudiziale, dispone che, ai sensi dell’art. 11 Cost., le disposizioni di cui all’art. 45 TFUE sono recepite nel nostro ordinamento. Il Consiglio di Stato, rilevando che il Presidente dell’Autorità portuale esercita poteri d’imperio a carattere meramente occasionale o addirittura eccezionale, conclude riconoscendo anche a cittadini non italiani la possibilità di divenire Presidenti dell’Autorità portuale.

[8] Tribunale di Milano n. 15719 dell’11 giugno 2018.

L’art. 2 del DPR 189/2009 disciplina il procedimento per il riconoscimento dei titoli di studio conseguiti negli istituti di istruzione superiore stranieri, ai fini dell'accesso ai pubblici concorsi.

Lo scopo di questa procedura è quello di valutare l’equivalenza del titolo straniero a quello italiano richiesto da un determinato bando al fine dell’ammissione agli esami previsti per quel concorso, senza che venga rilasciata una dichiarazione di equipollenza attestante la corrispondenza del titolo straniero a quello italiano. La procedura di riconoscimento del titolo di studio per questo fine specifico è contestuale al concorso pubblico al quale si desideri partecipare, pertanto è necessario allegare il bando di concorso specifico alla domanda di equivalenza.

Nei soli casi in cui non sia intervenuta una disciplina dell’Unione Europea in materia di equivalenza ed equipollenza dei titoli di studi necessari per accedere alla selezione pubblica, la competenza di tale procedimento amministrativo è riconosciuta al Presidente del Consiglio dei Ministri, il quale si esprime, dopo aver sentito il parere del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca.

La domanda di riconoscimento del titolo di studio ai fini dell’ammissione al pubblico concorso deve essere inviata al Ministero e alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, specificatamente al dipartimento della funzione pubblica, corredata dei seguenti documenti:

titolo di studio estero, tradotto e legalizzato;
certificato analitico degli esami sostenuti, rilasciato dall'istituto presso il quale è stato conseguito il titolo di studio. Tale certificato dovrà essere tradotto in lingua italiana;
dichiarazione di valore rilasciata dalla rappresentanza diplomatico-consolare italiana competente per territorio nello Stato al cui ordinamento si riferisce il titolo di studio. Tale documento dovrà specificare la durata del corso, il valore del titolo di studio e la natura giuridica dell'istituto che lo ha rilasciato nell'ambito del predetto ordinamento;
bando del concorso cui si intende partecipare con evidenziati i requisiti previsti per l'accesso.

Nell’ipotesi in cui un individuo sia già in possesso del titolo principale richiesto per la partecipazione ad un concorso e voglia incrementare il proprio punteggio tramite la valutazione di altri titoli esteri accessori, è possibile avviare la procedura disciplinata dall’art. 3, co. 1 lettera a) del DPR n. 189 del 2009^[1].

La domanda dovrà essere presentata direttamente all’amministrazione che ha prodotto il bando di concorso corredandola dei seguenti documenti:

titolo di studio, tradotto e legalizzato;
certificato analitico degli esami sostenuti, con relativa traduzione;
documentazione comprovante la finalità per la quale è richiesto il riconoscimento del titolo;
dichiarazione di valore (documento non richiesto per i titoli di paesi dell'Unione Europea, dello Spazio Economico Europeo e della Confederazione svizzera).

L’amministrazione interessata invierà la documentazione al Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, il quale emanerà, entro 90 giorni, il provvedimento conclusivo e lo comunicherà sia all’amministrazione, sia all’interessato.

Per una visione complessiva della disciplina relativa agli stranieri e al pubblico concorso, consulta la tabella sinottica.

[1] Tale procedura si applica anche a coloro che, essendo già pubblici dipendenti, vogliano ottenere progressioni di carriera per il tramite del riconoscimento di un titolo di studio conseguito all’estero.

Ai sensi dell’art. 3 comma 1 lettera b) del DPR n. 189 del 2009, è possibile ottenere il riconoscimento di titoli di studio esteri a fini previdenziali, per il riscatto del relativo periodo di studio.

L’interessato dovrà presentata la domanda direttamente all’amministrazione interessata (ad esempio, INPS) corredandola dei seguenti documenti:

titolo di studio, tradotto e legalizzato;
certificato analitico degli esami sostenuti, con relativa traduzione;
documentazione comprovante la finalità per la quale è richiesto il riconoscimento del titolo;
dichiarazione di valore (documento non richiesto per i titoli di paesi dell'Unione Europea, dello Spazio Economico Europeo e della Confederazione svizzera).

L’amministrazione interessata invierà la documentazione al Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, il quale emanerà, entro 90 giorni, il provvedimento conclusivo e lo comunicherà sia all’amministrazione, sia all’interessato. Nel caso la valutazione del titolo estero sia negativa, è possibile presentare un'istanza di riesame producendo ulteriore documentazione, entro 30 giorni dalla notifica del provvedimento conclusivo.

Questa procedura si applica ai soli titoli esteri rilasciati in uno dei paesi aderenti alla Convenzione di Lisbona.

Per una visione complessiva della normativa di riferimento, consulta la tabella sinottica.

In base a quanto stabilito dall’art. 3 comma 1 lettera c) del DPR 189 del 2009, è possibile ottenere il riconoscimento di titoli di studio esteri per l’iscrizione ai Centri per l’impiego.

La domanda deve essere presentata direttamente al centro per l’impiego corredandola dei seguenti documenti:

titolo di studio, tradotto e legalizzato;
certificato analitico degli esami sostenuti, con relativa traduzione;
documentazione comprovante la finalità per la quale è richiesto il riconoscimento del titolo;
dichiarazione di valore (documento non richiesto per i titoli di paesi dell'Unione Europea, dello Spazio Economico Europeo e della Confederazione svizzera).

L’amministrazione interessata invierà la documentazione al Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, il quale emanerà, entro 90 giorni, il provvedimento conclusivo e lo comunicherà sia all’amministrazione, sia all’interessato. Nel caso la valutazione del titolo estero sia negativa, è possibile presentare un'istanza di riesame producendo ulteriore documentazione, entro 30 giorni dalla notifica del provvedimento conclusivo.

Questa procedura si applica ai soli titoli esteri rilasciati in uno dei paesi aderenti alla Convenzione di Lisbona.

Per una visione complessiva della normativa di riferimento, consulta la tabella sinottica.

In base a quanto stabilito dall’art. 3 comma 1 lettera d) del DPR 189 del 2009, è possibile ottenere il riconoscimento di titoli di studio esteri per l’accesso al praticantato o al tirocinio richiesti come requisito per alcune professioni regolamentate. Tale valutazione è svolta dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, sentito il Consiglio universitario nazionale e il Consiglio o Collegio nazionale della relativa categoria professionale, nel caso esista.

La domanda deve essere presentata direttamente all’amministrazione interessata corredandola dei seguenti documenti:

titolo di studio, tradotto e legalizzato;
certificato analitico degli esami sostenuti, con relativa traduzione;
documentazione comprovante la finalità per la quale è richiesto il riconoscimento del titolo.

L’amministrazione interessata invierà la documentazione al Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, il quale emanerà, entro 90 giorni, il provvedimento conclusivo e lo comunicherà sia all’amministrazione, sia all’interessato. Nel caso la valutazione del titolo estero sia negativa, è possibile presentare un'istanza di riesame producendo ulteriore documentazione, entro 30 giorni dalla notifica del provvedimento conclusivo.

Questa procedura si applica ai soli titoli esteri rilasciati in paesi dell'Unione Europea, dello Spazio Economico Europeo e della Confederazione svizzera.

Per una visione complessiva della normativa di riferimento, consulta la tabella sinottica.

In base a quanto stabilito dall’art. 4 comma 2 del DPR 30 luglio 2009, n. 189, è possibile ottenere il riconoscimento titoli di studio esteri per l'assegnazione di borse di studio e altri benefici erogati o riconosciuti dalle pubbliche amministrazioni.

La domanda deve essere presentata direttamente all’amministrazione interessata corredandola dei seguenti documenti:

titolo di studio, tradotto e legalizzato;
certificato analitico degli esami sostenuti, con relativa traduzione;
documentazione comprovante la finalità per la quale è richiesto il riconoscimento del titolo;
dichiarazione di valore (documento non richiesto per i titoli di paesi dell'Unione Europea, dello Spazio Economico Europeo e della Confederazione svizzera).

L’amministrazione interessata sarà competente della valutazione del titolo estero, acquisto il parere del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca. Nel caso la valutazione del titolo estero sia negativa, è possibile presentare un'istanza di riesame producendo ulteriore documentazione, entro 30 giorni dalla notifica del provvedimento conclusivo.

Questa procedura si applica ai soli titoli esteri rilasciati in uno dei paesi aderenti alla Convenzione di Lisbona.

Per una visione complessiva della normativa di riferimento, consulta la tabella sinottica.

L'articolo 12 della legge 25 gennaio 2006, n. 29 consente sia a enti con natura giuridica privatistica, che abbiano interesse a reclutare, tramite corso o concorso, personale con titolo di studio europeo sia ad amministrazioni pubbliche, con riferimento ai casi non disciplinati dall'art. 38 del d.lgs. n. 165/2001 di valutare qualifiche rilasciate da istituzioni di un paese dell’Unione Europea, nei casi di procedimento nel quale è richiesto il possesso di un titolo di studio, corso di perfezionamento, certificazione di esperienza professionale e ogni altro attestato per la certificazione di competenze acquisite.

L'amministrazione responsabile valuta la corrispondenza dei titoli o certificati acquisiti in altri Stati membri dell'Unione europea o in Stati aderenti all'Accordo sullo Spazio economico europeo o nella Confederazione elvetica previo parere favorevole espresso dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca.

Per una visione complessiva della normativa di riferimento, consulta la tabella sinottica.

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